การจัดระเบียบในความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ

โดย...ศุภมิตร ปิติพัฒน์

**********************************

ข้อดีอย่างหนึ่งของการเป็นกรรมการสอบวิทยานิพนธ์ คือการได้คิดต่อยอดออกไปจากงานที่อ่าน ปีการศึกษาที่ผ่านมา วิทยานิพนธ์ที่ผมมีโอกาสเข้าไปเป็นกรรมการสอบหลายฉบับเผอิญเป็นเรื่องตรงกัน คือการจัดระเบียบในความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ แต่ประเด็นที่นิสิตเลือกทำแตกต่างกันไป ในความแตกต่างนี้เองที่เมื่อได้อ่านเทียบเคียง ผมเลยมองเห็นความเชื่อมโยงระหว่างกันที่น่าพิจารณา

ขอขยายความเรื่องการจัดระเบียบในความสัมพันธ์ระหว่างประเทศโดยทั่วไปก่อนนะครับ

ความสัมพันธ์ในโลกการเมืองหรือการเมืองในโลกของความสัมพันธ์ระหว่างประเทศในมิติต่างๆ มิได้มีแต่การสะสมอำนาจและการใช้อิทธิพลจากอำนาจที่มีไปผลักดันหรือกดดันฝ่ายอื่นๆ เพื่อบรรลุผลประโยชน์ของตนในการดำเนินความสัมพันธ์ต่อกันเท่านั้น

แต่การจะรักษาหรือบรรลุผลประโยชน์ที่แต่ละฝ่ายแต่ละประเทศต้องการในหลายกรณี ยังต้องการการประสานนโยบายระหว่างรัฐบาลและหน่วยราชการที่เกี่ยวข้อง ต้องการความร่วมมือในการปรับเปลี่ยนแบบแผนพฤติกรรม หรือการดำเนินงาน จากคนต่างกลุ่มต่างขีดความสามารถในแต่ละภาคส่วน ที่มีส่วนได้ส่วนเสียแตกต่างกัน และการร่วมกันดำเนินมาตรการในมาตรฐานอย่างเดียวกันในหลายฝ่ายหลายระดับพร้อมๆ กัน ผลประโยชน์หรือผลดีอันเป็นที่ต้องการจึงจะสำเร็จได้ตามความมุ่งหวัง

เช่น วิทยานิพนธ์ที่ผมอ่านในปีการศึกษาที่ผ่านมามีเรื่อง สินค้าเกษตรอินทรีย์กับความปลอดภัยของอาหาร คุณภาพของระบบสาธารณสุขในการสร้างเกราะป้องกันโรคระบาด/โรคติดต่ออุบัติใหม่ข้ามพรมแดน และการจัดการปัญหาผู้ลี้ภัยของอาเซียน ประเด็นปัญหาข้ามพรมแดนของหัวข้อวิทยานิพนธ์ทั้ง 3 นี้ แต่ละรัฐมีผลประโยชน์ที่ต้องป้องกันรักษา แต่ผลประโยชน์เหล่านั้น ไม่ว่าจะเป็นความปลอดภัยของอาหาร สุขภาวะของประชาชน และการช่วยเหลือเพื่อนมนุษย์กับความมั่นคงของรัฐ รัฐหนึ่งรัฐใดไม่อาจบรรลุผลหรือทำให้สำเร็จขึ้นมาได้ด้วยตัวเองโดยลำพังถ้ารัฐอื่นๆ และฝ่ายอื่นๆ ในภาคส่วนต่างๆ ในหลายระดับ ไม่ได้ร่วมด้วยช่วยกัน และการจะร่วมด้วยช่วยกันไปสู่ผลสำเร็จตามเป้าหมายแบบนี้ได้ ก็ต้องการกรอบในรูปของหลักการ บรรทัดฐาน กฎเกณฑ์กติกา กระบวนการพิจารณา ตัดสินใจและติดตามผลร่วมกัน ที่จะทำให้ทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องตกลงกันได้ เข้าใจได้ตรงกัน และปฏิบัติตามกรอบข้อตกลงนั้นได้ ตรงนี้เองคือมิติด้านการจัดระเบียบในความสัมพันธ์ด้านต่างๆ ระหว่างรัฐ

เมื่ออ่านงานวิทยานิพนธ์ทั้ง 3 ฉบับไปด้วยกัน ผมได้ความคิดต่อยอดมาใช้สอนทฤษฎีว่าด้วยการจัดระเบียบในความสัมพันธ์ระหว่างประเทศอย่างน้อย 2 เรื่องใหญ่ๆ

เรื่องแรก วิทยานิพนธ์ทั้ง 3 เรื่องนี้จับประเด็นที่แต่ละรัฐมีผลประโยชน์ร่วมกัน หรือต่างจะได้รับผลประโยชน์ที่ต้องการถ้าร่วมด้วยช่วยกันทำขึ้นมาให้สำเร็จ เมื่อนำหัวข้อทั้ง 3 เรื่องมาวางเคียงกันแล้ว ผมเห็นว่าเรื่องที่เป็น common interests ในความสัมพันธ์ระหว่างรัฐนี้ยังน่าจัดจำแนกประเภทเพื่อให้การวิเคราะห์ประเด็นปัญหาในแต่ละประเภททำได้ถนัดขึ้น โดยใช้แนวคิดการจัดประเภทนโยบายสาธารณะแบบคลาสสิคของ Theodore J. Lowi มาช่วย

Lowi แบ่งนโยบายสาธารณะออกเป็น 4 ประเภท แต่เราจะยืมเขามาพิจารณาสัก 3 ประเภทก็พอ คือ นโยบายที่เป็นการวางกฎกติกา (regulatory) นโยบายที่เป็นการผลิตบริการสาธารณะและการจัดสรรส่งมอบบริการ (distributive) และนโยบายที่เป็นการเปลี่ยนการจัดสรรปันส่วนใหม่เพื่อให้คนที่ไม่เคยได้หรือได้ไม่พอ ได้สิทธิหรือคุณค่าต่างๆ เพิ่มขึ้น (redistributive)

ส่วนผลประโยชน์ที่รัฐมีอยู่ร่วมกันในความสัมพันธ์ระหว่างประเทศมาจากการที่รัฐเผชิญประเด็นปัญหาร่วมกัน และขึ้นต่อกันและกันในการจะแก้ไขปัญหานั้นได้ จึงต้องมาร่วมมือกันเพื่อแก้ไขหรือจัดการปัญหาให้สำเร็จและได้ผลประโยชน์ร่วมกันนั้นมา เราใช้การจำแนกประเภทนโยบายข้างต้นมาช่วยแยกประเภทผลประโยชน์ร่วมกันของรัฐที่ว่านี้ออกมาเป็นผลประโยชน์ร่วมกันด้านที่เป็นการวางและใช้กฎเกณฑ์กติกา ด้านที่เป็นการผลิตและจัดสรรบริการอันเป็นประโยชน์ และด้านที่เป็นการจัดสรรปันส่วนใหม่

เมื่อแยกผลประโยชน์ร่วมกันระหว่างรัฐเพื่อพิจารณาลักษณะของแต่ละประเภทละเอียดขึ้นแล้ว ผมได้ความคิดเกี่ยวกับแนวทางการอธิบายผลประโยชน์ร่วมกันตามมาอีกเรื่อง นั่นคือ ผลประโยชน์ร่วมกันในแต่ละประเภทนั้นมีกลไกที่เป็นหลักในจัดระเบียบได้ต่างๆ กัน และมีปัญหาความร่วมมือให้ตามจัดการต่อต่างกันไปด้วย

ขอใช้การยกตัวอย่างเพื่อขยายความจุดนี้ก็แล้วกันนะครับ

อย่างเรื่องการวางกรอบมาตรฐานสำหรับการผลิตเกษตรอินทรีย์นั้น มีความรู้และการจัดการความรู้วิทยาศาสตร์การเกษตรเข้ามาเกี่ยวข้องหลายด้าน องค์กรที่ทำหน้าที่วางมาตรฐานและกำหนดมาตรการออกมาในกฎกติกาเพื่อกำกับดูแลเรื่องนี้ จึงสัมพันธ์ใกล้ชิดกับชุมชนความรู้หรือที่เรียกให้โก้ว่า epistemic community ด้านเกษตรอินทรีย์อย่างมาก เพราะกฎเกณฑ์กำกับดูแลในเรื่องนี้ต้องใช้ความรู้หนุนหลัง และโดยเหตุนั้นข้อถกเถียงโต้แย้งใดๆ ที่เกิดขึ้นในชุมชนวิชาการย่อมมีผลต่อสถานะความน่าเชื่อถือของมาตรฐานที่มีอยู่ว่าเพียงพอหรือไม่ ดูแลได้ถูกต้องครบถ้วนครอบคลุมแล้วหรือไม่

คนที่ต้องการวิพากษ์ก็อาจเปิดประเด็นการเมืองเกี่ยวกับกฎกติกาสำหรับกำกับดูแลมาตรฐานเหล่านี้ได้ว่ามันกลายเป็นเรื่องที่ตกอยู่ในอำนาจความรู้และการตัดสินใจโดยอิงการรับฟังความรู้ของผู้เชี่ยวชาญเฉพาะเท่านั้นใช่หรือไม่ ในทางที่ทำให้การฟัง “เสียง”ของเกษตรกรในการกำหนดและใช้มาตรฐานของพวกเขาลดน้อยลง ในขณะที่ไปเพิ่มอำนาจต่อรองให้แก่เจ้าของธุรกิจที่สามารถสร้างแบรนด์ที่ได้รับการรับรองมาตรฐาน

ส่วนผลประโยชน์ร่วมกันที่เป็นเรื่องการผลิตและจัดสรรบริการด้านสาธารณสุขที่จำเป็นต่อการสร้างเกราะป้องกันสุขภาพประชาชนของประเทศหนึ่งให้ปลอดภัยจากโรคระบาด/โรคติดต่ออุบัติซ้ำข้ามพรมแดน กลไกผลักดันความร่วมมือจะเป็นอีกแบบหนึ่ง ตั้งต้นที่ประเทศซึ่งมีระบบบริการสาธารณสุขที่ดีจะตระหนักว่า “เกราะป้องกัน” ที่มีอยู่จะทำงานยังไม่ได้ผลเต็มร้อย ถ้าหากระบบสาธารณสุขและระบบติดตามเฝ้าระวังการกลายพันธุ์ของเชื้อโรคอุบัติซ้ำในประเทศเพื่อนบ้านยังขาดขีดความสามารถและมาตรฐานในระดับเดียวกัน

การตระหนักถึงผลกระทบข้ามพรมแดนเช่นนี้อาจสร้างแรงจูงใจให้ประเทศที่มีขีดความสามารถมากกว่า เล็งเห็นความจำเป็นที่ต้องเข้าไปช่วยยกระดับขีดความสามารถของระบบสาธารณสุข และการเฝ้าระวังเชื้อโรคกลายพันธุ์ในอีกประเทศหนึ่ง เพื่อให้ได้มาตรฐานในระดับเดียวกัน ประเด็นการเมืองในความร่วมมือระหว่างประเทศในบริบทนี้ก็จะเป็นว่า เมื่อประเทศหนึ่งออกหน้ารับบทบาทผู้นำและต้นทุนค่าใช้จ่ายในการจัดสรรความช่วยเหลือเพื่อพัฒนาระบบสาธารณสุขให้แก่ประเทศเพื่อนบ้านและบรรลุผลประโยชน์ร่วมกันได้แล้ว อิทธิพลที่ตามมาจากนั้นจะใช้เพื่อประโยชน์อะไร และใช้ต่อไปอย่างไร

เรื่องสุดท้ายในการช่วยผู้ลี้ภัย ที่ไร้สิทธิและถูกบังคับจากประเทศต้นทางให้ย้ายถิ่น และเมื่อมาขึ้นฝั่งในอีกประเทศหนึ่งพวกเขาก็ขาดสิทธิพลเมือง ประเทศในอาเซียนหลายประเทศที่ต้องรับปัญหาก็มิได้ให้สัตยาบันในอนุสัญญาและพิธีสารว่าด้วยผู้ลี้ภัย เรื่องนี้ผมเห็นว่า กรอบของการเมืองเรื่อง redistribution และความยากในการผลักดันนโยบาย redistribution จากคนมีไปให้คนไม่มี สามารถนำมาปรับใช้ทำความเข้าใจความยากในการจัดการในเรื่องสิทธิอันพึงมีและพึงได้รับความคุ้มครองของผู้ลี้ภัยได้ แต่คงต้องแยกเขียนเป็นอีกบทความหนึ่ง

เขียนมาทั้งหมดเพื่อจะบอกว่าเสียดาย ปีหน้าคงไม่ได้เป็นกรรมการสอบวิทยานิพนธ์ให้ใครได้อีกแล้ว เพราะการอุดมศึกษาไทยสมัยนี้ตั้งคุณสมบัติของกรรมการสอบภายนอกไว้ยุ่บยั่บเยอะแยะชนิดที่ต้องมีผลงานรางวัลเกียรติคุณการยอมรับยกย่องเป็นที่ประจักษ์ระดับชาติ นานาชาติ และดาราจักรไพศาล ที่นี่เลยไต่ไปไม่ถึงคุณสมบัติอันเลิศเลอ ก็ต้องรู้ถ่อมรู้เจียมไปตามการจัดระเบียบ