บทเรียนนโยบายอุดหนุนภาคเกษตร

โดย...จิรวัฒน์ ชนะ/ดวงทิพย์

เรามาศึกษาประสบการณ์มาตรการอุดหนุนภาคเกษตรในต่างประเทศเพื่อเปรียบเทียบ : กรณีศึกษาของสหรัฐอเมริกาและสหภาพยุโรป

ประเทศส่วนใหญ่เริ่มใช้มาตรการอุดหนุนภาคเกษตรในช่วงแรกด้วยรูปแบบการพยุงราคาตลาดในสินค้าข้าว น้ำตาล และปศุสัตว์ โดยสหรัฐสนับสนุนภาคเกษตรภายใต้กฎหมาย Farm Bill เพื่อพยุงราคาตลาดในกลุ่มผลิตภัณฑ์นมและน้ำตาล

โดยรูปแบบการอุดหนุนดังกล่าวได้ถูกนำมาใช้กว่า 40 ปี แต่ภายหลังทั้งกรณีของประเทศสหรัฐอเมริกาและกลุ่มสหภาพยุโรปได้เปลี่ยนมาเป็นรูปแบบการจ่ายเงินชดเชย และมาตรการช่วยเหลือทางอ้อมมากขึ้น เนื่องจากลดการบิดเบือนกลไกตลาด และลดภาระการบริหารสต๊อกสินค้า

ทั้งนี้ Farm Bill เริ่มใช้ปี 1933 เริ่มแรกมีวัตถุประสงค์เพื่อฟื้นฟูภาคชนบทที่ประชากรส่วนใหญ่ประกอบอาชีพเกษตรกรรม ซึ่งได้รับผลกระทบจากภาวะเศรษฐกิจตกต่ำครั้งใหญ่ (The Great Depression) และต่อมากำหนดให้มีการทบทวนทุก 4-6 ปี ซึ่งสมาพันธ์เกษตรกรรมแห่งชาติ (American Farm Bureau Federation : AFB ประกอบด้วยผู้ผลิตจนถึงผู้ขายสินค้าเกษตร) เป็นผู้เสนอความเห็นต่อสภาคองเกรส เพื่อกำหนดวิธีการแก้ไขปัญหาสินค้าเกษตรในรูปแบบต่างๆ

สหรัฐได้ให้การอุดหนุนเกษตรกรลดลงตามลำดับ โดยรัฐบาลสหรัฐได้ทยอยลดบทบาทการใช้มาตรการแทรกแซงราคา โดยหันมาใช้การจ่ายเงินให้เกษตรกรโดยตรงเมื่อราคาตลาดต่ำกว่าราคาเป้าหมาย (Direct and Countercyclical Payment หรือ DCPs) ในสินค้าประเภทข้าว ฝ้าย และถั่วเหลือง ด้วยการคำนวณจากสถิติพื้นที่เพาะปลูกในอดีตของเกษตรกรแต่ละราย และกำหนดปริมาณเงินสูงสุดที่จะได้รับต่อราย ซึ่งทำให้ลดการใช้นโยบายพยุงราคาตลาด และหันมาใช้มาตรการช่วยเหลือทางอ้อม โดยเฉพาะนโยบายสนับสนุนการจัดหาปัจจัยการผลิต

สะท้อนจากในปี 1986 ที่ร้อยละ 22 ของเกษตรกรทั้งหมดได้รับเงินสนับสนุนจากภาครัฐ โดยราคาผลผลิตที่เกษตรกรได้รับสูงกว่าราคาตลาดโลกถึงร้อยละ 13

ขณะที่ระหว่างปี 2010-2012 เงินสนับสนุนจากภาครัฐเหลือเพียงร้อยละ 8 และราคาสนับสนุนสูงกว่าราคาตลาดโลกเพียงร้อยละ 1

การที่ราคาภายใต้มาตรการอุดหนุนมีความใกล้เคียงกับราคาในตลาดโลก สะท้อนถึงการเปลี่ยนรูปแบบมาตรการอุดหนุนของสหรัฐ ที่ส่งผลให้การบิดเบือนราคาลดลงอย่างมาก

รัฐบาลสหรัฐยังส่งเสริมให้เกษตรกรป้องกันความเสี่ยงด้วยการซื้อประกันภัยสินค้าเกษตร รวมถึงให้เกษตรกรปรับเปลี่ยนการเพาะปลูกให้สอดคล้องกับความต้องการของตลาด เพื่อให้เกษตรกรบริหารจัดการได้มีประสิทธิภาพมากขึ้น

นอกจากนี้ จากการสำรวจพบว่าเกษตรกรในสหรัฐมีการรวมตัวในรูปแบบของสหกรณ์ที่เข้มแข็ง ซึ่งช่วยลดต้นทุนการผลิตและเพิ่มประสิทธิภาพการเพาะปลูก ซึ่งเกิดจากการประหยัดต่อขนาด (Economy of Scale) โดยสหกรณ์มีหน้าที่เอื้ออำนวยในการจัดหาปัจจัยการผลิตให้กับเกษตรกรที่เป็นสมาชิก เช่น เครื่องจักรทุ่นแรงและเงินทุน

เกษตรกรในสหรัฐยังสามารถเข้าถึงข้อมูลข่าวสารต่างๆ ด้วยการใช้เทคโนโลยีที่ทันสมัยเพื่อใช้เป็นข้อมูลประกอบการเพาะปลูกในฤดูการผลิตต่อไป เช่น ราคาซื้อขายผ่านตลาดล่วงหน้า (Chicago Board of Trade) การคาดการณ์สภาพภูมิอากาศ สภาพดิน และการระบาดของโรคแมลง เป็นต้น

ความเข้มแข็งของเกษตรกรสหรัฐ จึงส่งผลให้ภาครัฐมีบทบาทเพียงเตรียมมาตรการรองรับผลกระทบจากปัจจัยด้านต่างๆ ที่ส่งผลต่อเกษตรกร และดูแลให้ภาคเกษตรเติบโตสอดคล้องกับเป้าหมายของประเทศ

ขณะที่กลุ่มสหภาพยุโรปได้ให้การอุดหนุนเกษตรกรลดลงตามลำดับเช่นกัน จากการใช้นโยบายพยุงราคาตลาดเช่นเดียวกับสหรัฐ ภายใต้ Common Agriculture Policy (CAP) มากว่า 30 ปี โดยกำหนดให้รัฐบาลแทรกแซงราคาภายในประเทศ รวมถึงกำหนดอัตราภาษีนาเข้าสินค้าเพื่อทำให้ราคาสินค้านำเข้าสูงขึ้นใกล้เคียงราคาที่กำหนดภายในประเทศ และกำหนดโควตานำเข้าสินค้าเกษตร

ทั้งนี้ Common Agriculture Policy (CAP) ก่อตั้งในปี 1962 เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพการผลิตสินค้าเกษตรและยกระดับคุณภาพชีวิตของเกษตรกร รวมถึงเพื่อความมั่นคงทางอาหารของแต่ละประเทศในกลุ่มสหภาพยุโรป

ตั้งแต่ช่วงปี 1990 เป็นต้นมา กลุ่มสหภาพยุโรปลดการใช้นโยบายพยุงราคาตลาดและหันมาใช้นโยบายทางอ้อมมากขึ้น รวมถึงนโยบายสนับสนุนการพัฒนาพื้นที่เพาะปลูกในชนบท ซึ่งครอบคลุมการสนับสนุนด้านปัจจัยการผลิต ส่วนหนึ่งเพื่อลดการบิดเบือนกลไกราคา และลดภาระงบประมาณ

สะท้อนจากในปี 1986 ร้อยละ 39 ของรายได้เกษตรกรเป็นเงินสนับสนุนจากภาครัฐ ขณะที่ปัจจุบันเหลือเพียงร้อยละ 19 และราคาผลผลิตที่เกษตรกรได้รับในปี 1986 สูงกว่าราคาตลาดโลกถึงร้อยละ 71

ขณะที่ปัจจุบันเหลือเพียงร้อยละ 4 โดยราคาที่เกษตรกรได้รับภายใต้มาตรการอุดหนุนใกล้เคียงกับราคาในตลาดโลก สะท้อนให้เห็นถึงการบิดเบือนราคาลดลงจากการเปลี่ยนรูปแบบมาตรการอุดหนุน