ถึงเวลาปฏิรูปโครงสร้าง และระบบEIA-EHIA ของประเทศไทย

โดย...ดร.บัณฑูร เศรษฐศิโรตม์

เวทีสมัชชาสุขภาพแห่งชาติ เป็นกลไกใหม่ของสังคมไทยในการจัดทำนโยบายสาธารณะ เป็นตัวอย่างรูปธรรมที่สะท้อนให้เห็นความเปลี่ยนแปลงทางสังคม ทางการเมือง และความตื่นตัวของภาคพลเมืองที่ไม่ต้องการให้ “รัฐ” เป็นผู้กำหนดนโยบายสาธารณะแต่เพียงฝ่ายเดียว เวทีสมัชชาสุขภาพแห่งชาติครั้งนี้ เป็นการจัดครั้งที่ 5 จะมีขึ้นระหว่างวันที่ 18-20 ธ.ค. ที่ศูนย์ประชุมไบเทค บางนา ในปีนี้ภาคีเครือข่ายภาคประชาสังคมได้เสนอประเด็นสู่การกำหนดเป็นนโยบายสาธารณะรวม 9 ประเด็น เช่น พระสงฆ์กับการพัฒนาสุขภาวะ การจัดระบบและโครงสร้างเพื่อส่งเสริมการเดิน และการใช้จักรยานในชีวิตประจำวัน การป้องกันและลดผลกระทบด้านสุขภาพจากโรงไฟฟ้าชีวมวล การจัดการปัญหาหมอกควันที่มีผลกระทบต่อสุขภาพ การปฏิรูประบบการวิเคราะห์ผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ (EIAEHIA)

สำหรับเรื่องการปฏิรูประบบ EIAEHIA นับเป็นประเด็นสำคัญเรื่องหนึ่งที่ได้รับความสนใจอย่างมากเรื่องหนึ่งของเวทีสมัชชาในปีนี้ ผู้ที่เกี่ยวข้องคาดหวังที่จะเห็นการปฏิรูปเกิดขึ้นเพื่อเป็นกลไกช่วยลดความขัดแย้งระหว่างกลุ่มต่างๆ ในสังคมจากประเด็นเรื่องสิ่งแวดล้อมและการพัฒนา ซึ่งมีแนวโน้มจะทวีความรุนแรงมากขึ้น

การดำเนินงาน EIA ของประเทศไทยเริ่มต้นอย่างเป็นทางการมาตั้งแต่ปี 2524 เพื่อเป็นเครื่องมือและกลไกที่สำคัญที่ช่วยหน่วยงานภาครัฐในการพิจารณาอนุมัติโครงการพัฒนาต่างๆ ที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของประชาชน ปัจจุบันกำหนดไว้รวม 35 ประเภท เช่น การถมทะเล อุตสาหกรรมหลายประเภท สนามบิน โรงแรม เขื่อน การชลประทาน ฯลฯ โดยโครงการเหล่านี้จะต้องมีการจัดทำรายงาน EIA ซึ่งมีเนื้อหาประกอบด้วยการคาดการณ์และประเมินผลกระทบ รวมถึงการหามาตรการป้องกัน จัดการหรือลดและตรวจสอบผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นต่อสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ แต่ในช่วงหลายปีที่ผ่านมาจนถึงปัจจุบัน ระบบ EIA ได้กลายเป็นส่วนหนึ่งของปัญหาความขัดแย้งระหว่างเจ้าของโครงการกับชุมชน หรือระหว่างรัฐกับชุมชน รายงาน EIA ที่ผ่านความเห็นชอบไม่ได้รับความเชื่อถือและยอมรับจากภาคประชาชน (โดยเฉพาะชุมชนที่อยู่ในพื้นที่โครงการ) ชุมชนในหลายพื้นที่ได้ประกาศจุดยืนแข็งกร้าวไม่ยอมรับให้มีการทำ EIA ในพื้นที่อย่างเด็ดขาด เนื่องจากมีมุมมองว่า EIA เป็นเสมือนเครื่องมืออนุญาต หรือเบิกทางไปสู่การทำโครงการพัฒนาต่างๆ อย่างแน่นอน เพราะแม้ว่าจะมีการแก้ไขรายงาน EIA กันหลายรอบ แต่รายงาน EIA ก็จะผ่านความเห็นชอบในที่สุด

 

หน่วยงานภาครัฐที่เกี่ยวข้องและภาคประชาสังคมมีความพยายามแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นหลายครั้ง แต่ยังไม่สามารถผลักดันการแก้ไขปัญหาเชิงโครงสร้างและระบบที่เป็นรากฐานของปัญหาได้ ในปีนี้จึงมีความพยายามร่วมกันอีกครั้งที่จะผลักดันการปฏิรูป EIA ในเชิงโครงสร้างและระบบโดยผ่านกระบวนการสมัชชาสุขภาพแห่งชาติ มีการจัดตั้งคณะทำงานที่ประกอบด้วยผู้แทนหน่วยงานภาครัฐ ผู้แทนภาคธุรกิจเอกชน นักวิชาการ องค์กรพัฒนาเอกชนด้านสิ่งแวดล้อม และผู้นำชุมชนท้องถิ่น มาร่วมกันยกร่างแนวทางการปฏิรูปโครงสร้างและระบบ EIA นำร่างไปรับฟังความเห็นจากเครือข่ายภาคีที่เกี่ยวข้องในทุกภูมิภาครวม 6 ครั้ง นำความเห็นมาปรับปรุงร่างแนวทางปฏิรูปฯ

สาระสำคัญโดยย่อของแนวทางปฏิรูปโครงสร้างและระบบ EIA ที่จะนำเสนอสู่การพิจารณาของเวทีสมัชชาสุขภาพปี 2555 ได้แก่

ด้านหลักการและระบบ

กำหนดให้มีการจัดทำรายงานการประเมินสิ่งแวดล้อมเชิงยุทธศาสตร์ (Strategic Environmental Assessment หรือ SEA) ก่อนให้ความเห็นชอบนโยบายและแผนด้านการพัฒนา

ให้มีการศึกษาขีดความสามารถในการรองรับ (Carrying Capacity) ของพื้นที่ ทั้งในด้านสิ่งแวดล้อม ด้านเศรษฐกิจ ด้านสังคม และขีดความสามารถด้านการบริหารจัดการของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง และในรายงานต้องมีการประเมินว่าหากมีโครงการหรือกิจกรรมเพิ่มเข้าไปในพื้นที่ จะส่งผลต่อศักยภาพในการรองรับของพื้นที่อย่างไร

หากผลการประเมินผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อม หรือด้านสุขภาพบ่งชี้ว่ามีความรุนแรงสูง และไม่อาจมีมาตรการลดผลกระทบได้อย่างเหมาะสมและสามารถปฏิบัติได้จริง ให้สามารถใช้รายงาน EIA เป็นเหตุผลในการตัดสินใจระงับโครงการได้ ทั้งกรณีโครงการภาครัฐและโครงการภาคเอกชน

 

ปรับปรุงกระบวนการการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน เช่น ปรับปรุงกฎกติกาที่เกี่ยวข้องกับการรับฟังความเห็นและการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน เพื่อให้เป็นกระบวนการมีส่วนร่วมอย่างมีความหมาย มุ่งเน้นผลลัพธ์ของการมีส่วนร่วมที่มีคุณภาพ กำหนดให้มีระบบการแต่งตั้งที่ปรึกษาทางวิชาการของชุมชน ซึ่งชุมชนเป็นผู้ให้ความเห็นชอบ เพื่อทำหน้าที่ในการช่วยเหลือทางด้านวิชาการแก่ชุมชน ช่วยอ่านวิเคราะห์เอกสารรายงาน และเข้าร่วมเวทีรับฟังความคิดเห็นในขั้นตอนต่างๆ ของกระบวนการศึกษา โดยมีการสนับสนุนด้านงบประมาณดำเนินการที่เพียงพอ

ด้านการจัดทำรายงาน

ควรจัดตั้ง “กองทุนการวิเคราะห์ผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ” โดยให้เจ้าของโครงการหรือกิจการที่ต้องจัดทำรายงาน EIA เป็นผู้ส่งเงินเข้ากองทุนตามระเบียบหลักเกณฑ์ที่กำหนดขึ้น และให้มีหน่วยงานเฉพาะเป็นผู้บริหารจัดการกองทุน ทำหน้าที่คัดเลือกและจัดจ้างผู้จัดทำรายงาน EIA ที่เหมาะสมกับแต่ละโครงการ สนับสนุนกระบวนการทำงานของคณะกรรมการผู้ชำนาญการพิจารณารายงานผลกระทบสิ่งแวดล้อม (คชก.) สร้างเสริมการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย และสนับสนุนกระบวนการติดตามตรวจสอบการปฏิบัติตามมาตรการลดผลกระทบตามที่ระบุอยู่ในรายงาน EIA

กำหนดให้มีระยะเวลาที่สามารถนำรายงาน EIA ที่ผ่านความเห็นชอบไปใช้ประโยชน์ในการขออนุมัติอนุญาต โดยควรมีระยะเวลา 35 ปี ทั้งนี้ขึ้นกับความเหมาะสมของแต่ละประเภทโครงการ

ด้านการพิจารณารายงาน

ควรปรับปรุงกระบวนการทำงานของ คชก. ให้เปิดสู่สาธารณะและมีความโปร่งใสมากขึ้น เช่น การเข้าไปศึกษาสภาพพื้นที่โครงการโดยเฉพาะกรณีโครงการที่มีปัญหาความขัดแย้งสูง การจัดทำระบบขึ้นทะเบียนผู้มีคุณสมบัติเหมาะสมที่จะเป็นกรรมการ คชก. ฯลฯ และในขณะเดียวกันควรเปิดให้สาธารณะเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการทำงานของ คชก. มากยิ่งขึ้น

ให้นำผังเมืองที่ประกาศใช้และร่างผังเมืองที่ผ่านกระบวนการรับฟังความเห็นตามกฎหมายและคณะกรรมการผังเมืองได้ให้ความเห็นชอบ แต่อยู่ระหว่างดำเนินการรอการออกประกาศบังคับ มาพิจารณาประกอบการให้ความเห็นต่อรายงาน EIA ในทุกขั้นตอน

ด้านการตรวจสอบติดตามและประเมินผล

ปรับปรุงกฎหมายให้หน่วยงานอนุมัติ/อนุญาต มีอำนาจในการนำมาตรการป้องกันและแก้ไขผลกระทบสิ่งแวดล้อม และมาตรการติดตามตรวจสอบผลกระทบสิ่งแวดล้อมตามรายงาน EIA ที่ผ่านความเห็นชอบไปกำหนดเป็นเงื่อนไขเพิ่มเติมของคำสั่งอนุมัติ/อนุญาตโครงการได้ หากไม่มีการปฏิบัติตามมาตรการและได้มีการตักเตือน/ภาคทัณฑ์แล้ว ให้หน่วยงานอนุญาตใช้เป็นเหตุผลพิจารณาระงับการต่อใบอนุญาตหรือยกเลิกการอนุญาต

ให้เจ้าของโครงการขนาดใหญ่ (เช่น โรงงานอุตสาหกรรม สนามบิน เขื่อน เหมืองแร่ ฯลฯ) จัดเวทีนำเสนอผลการปฏิบัติตามมาตรการลดผลกระทบสิ่งแวดล้อมทุก 6 เดือน เชิญผู้ที่เกี่ยวข้องทั้งจากภาคประชาชน หน่วยงานอนุมัติ/อนุญาต หน่วยงานภาครัฐที่เกี่ยวข้อง นักวิชาการจากสถาบันการศึกษาทั่วไปและจากสถาบันในพื้นที่ ฯลฯ มาร่วมรับทราบข้อมูลผลการปฏิบัติและร่วมเสนอข้อคิดเห็นต่อการดำเนินงาน รวมทั้งสถานการณ์ปัญหาและผลกระทบจากผู้ที่เกี่ยวข้อง

ในกรณีที่เป็นโครงการขนาดใหญ่และมีความขัดแย้งสูง ควรมีการตั้งคณะกรรมการพหุภาคีเพื่อติดตามตรวจสอบและประเมินผลการปฏิบัติตามแผนและมาตรการลดผลกระทบสิ่งแวดล้อม

การกระจายอำนาจและหน้าที่ในการติดตามตรวจสอบไปยังสำนักงานสิ่งแวดล้อมภาค และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีความพร้อม โดยควรดำเนินการไปพร้อมกับการกระจายอำนาจด้านการเก็บภาษีจากโครงการที่ต้องจัดทำรายงาน EIA ไปให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีงบประมาณดำเนินการที่เพียงพอและเป็นมาตรการจูงใจต่อการดำเนินงาน

ผู้สนใจร่วมแสดงความเห็นเพิ่มเติมต่อแนวทางการปฏิรูประบบ EIA/EHIA และเข้าร่วมเวทีสมัชชาสุขภาพแห่งชาติ สามารถดำเนินการได้ผ่านเว็บไซต์ www.samatcha.org

แล้วพบกันที่เวทีสมัชชาสุขภาพแห่งชาติ ครั้งที่ 5 ครับ