เจาะบทเรียนเขตศก. 5ประเด็นที่ห้ามมองข้าม

โดย...ตะวัน หวังเจริญวงศ์

หลังจากรัฐบาล พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา มีนโยบายพัฒนาเขตเศรษฐกิจพิเศษตามแนวชายแดนของไทยตั้งแต่ปี 2557 โดยมีพื้นที่นำร่องใน 5-6 จังหวัด แต่ปัจจุบันเริ่มต้นปี 2559 แล้ว ก็ยังไร้คำตอบที่ชัดเจนว่าเขตเศรษฐกิจพิเศษนำร่องนี้จะเป็นรูปเป็นร่าง เป็นประโยชน์ต่อนักธุรกิจ และสร้างคุณูปการแก่เศรษฐกิจไทยอย่างมหาศาลได้ในวันใด

ล่าสุด ธนาคารพัฒนาเอเชีย (เอดีบี) ได้จัดทำรายงาน Asian Economic Integration 2015 โดยมีหัวข้อพิเศษเรื่อง “ทำอย่างไรให้เขตเศรษฐกิจพิเศษกระตุ้นการพัฒนาเศรษฐกิจ” มีหลายประเด็นสำคัญที่น่าจะเป็นบทเรียน พร้อมทั้งเป็นแนวทางไปสู่การสร้างความสำเร็จของเขตเศรษฐกิจพิเศษไทย

รายงานระบุถึงปัจจัยแห่งความล้มเหลว 5 ข้อของบางเขตเศรษฐกิจพิเศษในเอเชีย ได้แก่ 1.การวางเป้าหมายและยุทธศาสตร์ของเขตเศรษฐกิจพิเศษผิดพลาด การตั้งเป้าหมายที่สูงจนเกินไปและความไม่กระตือรือร้นถือเป็นสองประเด็นปัญหาที่พบบ่อยในการพัฒนาเขตเศรษฐกิจพิเศษ หลายประเทศเลือกใช้ตัวประเมินผลที่ไม่สอดคล้องกับสภาพความเป็นจริงและเงื่อนไขต่างๆ เช่น การตั้งเป้าหมายให้เมืองชั้น 3-4 กลายเป็นศูนย์กลางทางเศรษฐกิจของภูมิภาคอย่างรวดเร็ว

หลายประเทศเลือกให้อุตสาหกรรมที่กำลังเติบโต เช่น โทรคมนาคม คอมพิวเตอร์และซอฟต์แวร์ ชิ้นส่วนเครื่องจักรชั้นสูง เป็นกุญแจสำคัญในการพัฒนาเขตเศรษฐกิจ แต่การจะพัฒนาลักษณะนี้ได้จำเป็นต้องมียุทธศาสตร์ที่ชัดเจน

2.เกาะแห่งอุตสาหกรรม เขตเศรษฐกิจพิเศษไม่ควรถูกวางเป็นเพียงดินแดนแห่งอุตสาหกรรม โดยไร้ซึ่งแผนเชื่อมโยงกับธุรกิจและการค้า การพัฒนาเขตเศรษฐกิจให้น่าดึงดูดได้จำเป็นต้องคำนึงถึงความมีชีวิตชีวา หากพัฒนาเขตเศรษฐกิจพิเศษในพื้นที่ที่ไม่ค่อยมีผู้อยู่อาศัย ก็จะไม่สามารถดึงดูดแรงงานฝีมือเข้ามาทำงานได้ เช่นเดียวกับที่เคยเกิดขึ้นกับนิคมอุตสาหกรรมอากาศยานในเทียนจินของจีน การสร้างในพื้นที่ห่างไกลจะกลายเป็นข้อจำกัด

3.การออกนโยบายแข่งกันเอง เนื่องจากข้อสำคัญของเขตเศรษฐกิจพิเศษ คือการให้สิทธิประโยชน์ที่เหนือกว่าพื้นที่อื่นๆ เมื่อปี 2543 จึงเกิดเหตุการณ์เมืองรอบๆ เซี่ยงไฮ้บางเมืองให้สิทธิพิเศษแก่ผู้ที่เข้ามาลงทุนด้วยนโยบาย “X+1” หรือสิทธิพิเศษของเซี่ยงไฮ้+1 เพื่อให้น่าดึงดูดกว่าเซี่ยงไฮ้ ต่อมาเซี่ยงไฮ้ก็ตอบโต้ด้วยการขยายพื้นที่เขตเศรษฐกิจพิเศษให้กว้างขึ้นจาก 67 ตร.กม. เป็น 173 ตร.กม. สุดท้ายก็จะกลายเป็นเพียงการเปิดให้บริษัทต่างๆ มาหาพื้นที่เช่าโดยไม่มีข้อผูกมัดใดๆ

4.การใช้ประโยชน์ที่ดิน รัฐบาลจำเป็นต้องหาพื้นที่จำนวนมากเพื่อมาพัฒนาเป็นเขตเศรษฐกิจพิเศษและเพื่อเป็นสิทธิประโยชน์อย่างหนึ่ง ค่าเช่าที่ดินในเขตเศรษฐกิจพิเศษจึงควรต่ำกว่าราคาตลาด แต่ในบางกรณี เช่น อินเดีย ภาครัฐต้องไปเวนคืนที่ดินเพื่อการเพาะปลูกจำนวนมากของประชาชนมาพัฒนา ส่งผลให้ต้องจ่ายค่าที่ดินเพิ่มขึ้น ปัญหาเดียวกันนี้ยังเกิดขึ้นในจีนด้วย

5.ขาดยุทธศาสตร์สำหรับท้องถิ่น เป้าหมายหลักอย่างหนึ่งของเขตเศรษฐกิจพิเศษ คือการดึงดูดการลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศ (เอฟดีไอ) การพึ่งพาเอฟดีไอจำนวนมากเกินไปจะนำมาสู่ปัญหาต้นทุนแรงงานและต้นทุนที่ดิน อย่างไรก็ตาม หลายแห่งเลือกใช้เทคโนโลยีของบรรดาเอฟดีไอที่เข้ามาลงทุนแทน

สำหรับประเทศในอาเซียนนั้นเริ่มมีพัฒนาการของเขตเศรษฐกิจรูปแบบต่างๆ มาตั้งแต่ปี 2514 มาเลเซียเริ่มพัฒนาเขตอุตสาหกรรมส่งออก (EPZ) ตามด้วยฟิลิปปินส์และอินโดนีเซียที่เริ่มพัฒนากันภายในช่วง 2 ปี และไทยที่เริ่มพัฒนาในปี 2521 ทุกประเทศต่างดำเนินการเพื่อเพิ่มการส่งออกของภาคอุตสาหกรรม โดยเขตเศรษฐกิจเหล่านี้มีบทบาทมากขึ้นเรื่อยๆ จนในปี 2549 เขตเศรษฐกิจในมาเลเซียมีส่วนสำคัญใน 72% ของเอฟดีไอ 83% ของการส่งออก และ 5% ของการจ้างงาน

ขณะที่ประเทศในกลุ่มซีแอลเอ็มวี ได้แก่ กัมพูชา ลาว เมียนมา และเวียดนามนั้น ถือเป็นสมาชิกใหม่ของอาเซียนและประเทศใหม่ในแวดวงอุตสาหกรรม แต่ปัจจุบันทั้ง 4 ประเทศก็เริ่มพัฒนาเขตเศรษฐกิจของตัวเองกันอย่างต่อเนื่อง เพื่อเป็นยุทธศาสตร์การพัฒนาและการรวมกลุ่มคลัสเตอร์ โดยเวียดนามถือเป็นผู้ที่มีความก้าวหน้าที่สุดในกลุ่มนี้ เขตอุตสาหกรรมส่งออกและนิคมอุตสาหกรรมของเวียดนามนำไปสู่การจ้างงานถึง 2.1 ล้านคน ในช่วงสิ้นปี 2555

ล่าสุด ในปี 2557 เมียนมาเองได้ปรับปรุงกฎหมายว่าด้วยเขตเศรษฐกิจพิเศษ ตั้งเป้าเขตเศรษฐกิจพิเศษ 3 แห่ง เริ่มเปิดให้บริการเขตเศรษฐกิจพิเศษติละวาเป็นแห่งแรกแล้วเมื่อเดือน ก.ย. 2558 รอการพัฒนาเพิ่มเติมอีก 2 แห่ง คือ เขตเศรษฐกิจพิเศษเจ้าผิ่ว และเขตเศรษฐกิจพิเศษทวาย

ทั้งนี้ หลายประเทศในอาเซียนยังได้พยายามใช้เขตเศรษฐกิจพิเศษเป็นเครื่องมือสำคัญในการพัฒนาประเทศ เช่น อินโดนีเซีย ที่ดำเนินการมาตั้งแต่ปี 2552 จนถึงปัจจุบัน อย่างไรก็ดี การขาดแคลนแรงงานฝีมือในบางอุตสาหกรรม ความไม่พร้อมของระบบโครงสร้างพื้นฐานทั้งระดับชาติและระดับท้องถิ่น ไม่ว่าจะแง่ของการคมนาคมหรือพลังงานไฟฟ้า ล้วนเป็นอุปสรรคสำคัญในการพัฒนาเขตเศรษฐกิจของอินโดนีเซีย

ขณะที่มาเลเซียซึ่งเริ่มพัฒนาเขตเศรษฐกิจก่อนใครเพื่อน ก็เคยประสบปัญหากับเมืองท่าปลอดภาษีปีนังมาแล้ว เนื่องจากสนับสนุนการนำเข้าจนนำไปสู่การว่างงานสูงถึง 7.3%

รายงานระบุว่า สำหรับไทยนั้นปัญหาอย่างหนึ่งเกี่ยวกับเขตเศรษฐกิจ คือการให้สิทธิประโยชน์หนักไปทางสนับสนุนการนำเข้า และเป็นการนำเข้าที่ไม่สร้างประโยชน์ให้กับเศรษฐกิจส่วนอื่นของประเทศ

การจะพัฒนาเขตเศรษฐกิจพิเศษของไทยในช่วงหลังจากนี้ จึงจำเป็นต้องย้อนรอยดูความล้มเหลวและความสำเร็จของเขตเศรษฐกิจในประเทศอื่นๆ เพื่อไม่ให้เขตเศรษฐกิจพิเศษของไทยล้มเหลวซ้ำรอยใคร ตรงกันข้ามต้องประสบความสำเร็จยิ่งกว่า เพราะเข้าใจถึงรากฐานของปัญหา วางยุทธศาสตร์และเป้าหมายได้อย่างตรงจุด นำไปสู่การพัฒนาเขตเศรษฐกิจอย่างมีประสิทธิภาพ สร้างโอกาสและความเจริญรุ่งเรืองให้แก่ชุมชนและประเทศต่อไป