โดฮา " เมื่อไรจะเห็นแสงสว่างที่ปลายอุโมงค์

...อภิรดี ตันตราภรณ์

การประชุมนี้จัดโดยรัฐบาลออสเตรเลียร่วมกับสถาบันคอร์เดล ฮัล ซึ่งเป็นสถาบันคลังสมองเรื่องนโยบายการค้าระหว่างประเทศ ทำงานด้านนโยบายการค้าระหว่างประเทศมาร่วม 4 ทศวรรษ และเคยมีบทบาทสนับสนุนการเจรจารอบโตเกียวและรอบอุรุกวัยมาแล้วอย่างต่อเนื่อง

ล่าสุดในการประชุม G20 และเอเปก ผู้นำก็ร่วมกันออกแถลงการณ์อีกครั้งว่าจะต้องเร่งรัดการเจรจาให้จบลงภายในปี 2554 ซึ่งกำลังจะมาถึงในไม่กี่วันนี้ แต่การเจรจานั้นไม่ใช่ว่านึกจะจบก็จบลงได้ง่ายๆ คงต้องมีผลสรุปออกมาในทางที่เป็นบวกกับประเทศสมาชิกโดยทั่วหน้ากันไม่มากก็น้อย

ความยากก็คงจะอยู่ตรงนี้ และสถาบันคอร์เดล ฮัล ก็คงจะพยายามมองในฐานะคนนอกว่าควรจะทำอย่างไรการเจรจาจึงจะจบลงได้อย่างสวยงาม

ผู้จัดได้เชิญผู้เชี่ยวชาญด้านนโยบายการค้าระหว่างประเทศ ส่วนใหญ่มิได้เป็นผู้ที่มีหน้าที่ในการเจรจาโดยตรงคราวละ 2530 คน มาระดมสมอง หาทางออก เสนอข้อคิดเห็น แนวทางที่หวังว่าจะสามารถนำไปปลดล็อกการเจรจาได้ โดยมีโครงการจัดการระดมสมองเช่นนี้เป็น Serie การระดมสมองเรื่องการเปิดเสรีการค้าบริการเป็นการประชุมครั้งที่ 2 ใน Serie นี้ การประชุมครั้งแรกเป็นเรื่องประเทศกำลังพัฒนาใน WTO และในการเจรจารอบโดฮา ซึ่งจัดขึ้นที่มหาวิทยาลัยเยล สหรัฐอเมริกา เมื่อวันที่ 1416 พ.ค. ศกนี้

ลำพังหัวข้อเรื่องก็พอจะเห็นภาพการเจรจาว่าซับซ้อนเพียงใด ยังมีปัจจัยที่ทำให้ซับซ้อนมากขึ้นคือการเจรจานี้มีประเทศที่เข้าร่วม 153 ประเทศ โดยมีทั้งประเทศมหาอำนาจทางเศรษฐกิจเช่นประชาคมยุโรป สหรัฐ จีน ญี่ปุ่น ไปจนถึงประเทศกำลังพัฒนาตั้งแต่ใหญ่ไปจนเล็ก เช่น อินเดีย บราซิล อาเซียน (ยกเว้นลาวซึ่งยังไม่ได้เป็นสมาชิก) อียิปต์ เปรู ชิลี เป็นต้นไปจนถึงประเทศพัฒนาน้อยที่สุดในแอฟริกา แต่ละประเทศมีความสนใจและผลประโยชน์ที่แตกต่างกันมาก

ปัจจัยสุดท้ายที่ทำให้การเจรจาครั้งนี้เป็นการเจรจาที่ยากที่สุดประการหนึ่งก็คือ การตัดสินใจทั้งหลายใน WTO ต้องเป็นฉันทามติและการเจรจาจะถือว่าไม่ยุติ จนกว่าจะสามารถหาข้อยุติได้ในทุกเรื่อง (Nothing is agreed until everything is agreed) มตินี้ใช้ได้ผลในการเจรจารอบอุรุกวัย ที่เป็นการเจรจารอบที่แล้วของแกตต์ (ปัจจุบันกลายมาเป็น WTO) ใช้เวลา 7 ปี ขณะนี้หลายๆ คนเริ่มคิดว่ามตินี้อาจกลายเป็นอุปสรรคมากกว่าจะเป็นตัวช่วยให้เกิดความสำเร็จในการเจรจา

ปัญหาอีกประการหนึ่งซึ่งจำเป็นต้องกล่าวถึงคือ ปัญหาการขาดภาวะผู้นำในหลายๆ ประเทศโดยเฉพาะมหาอำนาจทางเศรษฐกิจไม่ว่าจะเป็นสหรัฐหรือประชาคมยุโรป ก็มีผลทำให้การเจรจาครั้งนี้เป็นการเจรจาเพื่อป้องกันตัวเองมากกว่าจะเป็นการเจรจาในเชิงรุก และขาดแรงผลักดันที่สำคัญให้การเจรจาประสบความสำเร็จ

รวมทั้งให้ประเทศเหล่านี้ผูกพัน (Bind) อัตราภาษีในอัตราที่ลดลงแล้ว เพราะประเทศกำลังพัฒนามักจะถือเป็นนโยบายที่จะผูกพันอัตราภาษีไว้ในระดับที่สูงกว่าอัตราที่จะลด เพื่อให้มีความยืดหยุ่นที่จะเปลี่ยนแปลงอัตราภาษีได้ในอนาคตหากมีความจำเป็น

การประชุมระดมสมองที่ซิดนีย์ สรุปความเห็นว่า เรื่องการค้าบริการมีความพิเศษในตัวเองตรงที่การเจรจาเปิดตลาดเป็นการเจรจาเพื่อปรับกฎระเบียบในการกำกับดูแลของแต่ละประเทศ เพื่อเปิดโอกาสให้มีการแข่งขันจากต่างประเทศมากขึ้น จึงสามารถเจรจาเป็นสาขาได้ ประเทศที่สนใจตั้งแต่ 2 ประเทศขึ้นไปสามารถเริ่มการเจรจาได้ โดยไม่ต้องมีประเทศสมาชิกครบทุกประเทศ (Plulilateral Approach) แต่เมื่อเจรจาเสร็จจะต้องขยายผลให้แก่สมาชิกทุกประเทศโดยไม่มีข้อยกเว้น

วิธีการนี้ มีข้อดีคือการบริหารการเจรจาง่ายขึ้น เพราะการพูดกับคน 1020 คน ย่อมง่ายกว่าการพูดกับคน 100 คน โดยเฉพาะหากคน 100 คนนั้นไม่มีผลประโยชน์เกี่ยวข้องโดยตรง แต่สามารถตีรวน ดึงรั้งการเจรจาได้หากไม่สบอารมณ์ด้วยประการใดก็ตาม และประเทศที่ไม่ได้เข้าร่วมก็จะได้รับผลประโยชน์จากการปรับแก้ไขหรือผ่อนคลายกฎระเบียบนั้นๆ ไปด้วย โดยไม่ต้องแก้ไขกฎระเบียบภายในประเทศเป็นการตอบแทน ทั้งนี้ย่อมขึ้นอยู่กับว่าตนมีความสามารถในการส่งออกบริการนั้นไปยังต่างประเทศได้หรือไม่

ในการนี้สาขาบริการที่จะเจรจาคงจะมีการรวบรวมให้เป็นกลุ่ม (Cluster) เพื่อเปิดโอกาสให้มีการแลกเปลี่ยนผลประโยชน์ข้ามสาขาได้ ในที่ประชุมได้มีการกล่าวถึงสาขาที่น่าจะเป็นจุดเริ่มได้เช่น สาขาโลจิสติกส์การค้า สาขาการท่องเที่ยว เป็นต้น ที่น่าสนใจคือสหรัฐซึ่งเคยเป็นประเทศที่คัดค้านการเคลื่อนย้ายบุคลากรอย่างแข็งขัน ได้มีความเห็นว่าสหรัฐเองก็น่าจะได้ประโยชน์จากการเปิดให้มีการเคลื่อนย้ายบุคลากรได้เช่นเดียวกัน ทั้งนี้อาจเป็นผลมาจากภาวะวิกฤตทางเศรษฐกิจในประเทศก็เป็นได้

หากการเป็นไปเช่นนี้เรื่องการค้าบริการก็ดูเหมือนจะมีทางออก ส่วนเรื่องเกษตร เดิมทีดูเหมือนว่าจะเป็นเรื่องยากที่สุด ขณะนี้เนื่องจากแต่ละประเทศก็มีความอ่อนไหวต่างๆ กันตามที่กล่าวมาแล้ว และมีท่าทีการเจรจาเชิงรับมากกว่าเชิงรุก การลดการอุดหนุนและการเปิดตลาดก็คงจะพยายามเจรจาหาสูตรที่ทำให้ทุกฝ่ายยอมรับกันได้ และให้มีการเจรจาต่อไปในอนาคตหลังปิดรอบโดฮา เรื่องที่ยากจึงอาจกลายเป็นเรื่องการเปิดตลาดสินค้าอื่นที่ไม่ใช่สินค้าเกษตร เพราะเป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับประเทศกำลังพัฒนาเป็นจำนวนมาก และความแตกต่างในระดับการพัฒนาก็สูงมากตั้งแต่เกาหลีใต้ สิงคโปร์ อินเดีย บราซิล ไปจนถึงกัมพูชา เคนยา ซิมบับเว เป็นต้น

หากเป้าหมายการปิดรอบการเจรจาคือปี 2554 ตามที่ผู้นำได้ประกาศไว้ การเจรจาโดยเฉพาะใน 3 เรื่องที่เป็นกุญแจสำคัญควรจะบรรลุผลภายในช่วงไตรมาสแรกของปีหน้า หรืออย่างช้าไม่เกินกลางปี เพราะหลังจากการตกลงสูตรต่างๆ และหลักเกณท์ต่างๆ ได้แล้ว ยังมีงานที่เจ้าหน้าที่จะต้องแปลงสิ่งที่ได้ตกลงให้ออกมาเป็นตารางรายละเอียด และทำให้เป็นความตกลงตามกฎหมาย จึงเห็นได้ว่ายังมีงานรออยู่อีกมากทีเดียว

แต่ขณะนี้ สมาชิกอยู่ในอารมณ์ที่ต้องการจะปิดรอบการเจรจาเสียที ดังนั้นจึงนับว่าเป็นอีกโอกาสหนึ่งที่การเจรจารอบโดฮาจะสามารถจบลงได้ แม้ว่าจะจบเพื่อเจรจาต่อก็ตาม หลายคนยังมีความเห็นว่าหากไม่จบลงในปีหน้า สหรัฐก็จะเข้าสู่ปีการเลือกตั้งในปี 2555 ซึ่งทุกคนทราบว่าสหรัฐจะไม่สามารถเจรจาอะไรได้เลย ก็เท่ากับว่าจะเสียเวลาไปอีกจนถึงปี 2556 หากเป็นเช่นนั้น WTO ในฐานะองค์การเพื่อกำกับดูแลการค้าโลก เป็นสถาบันเพื่อป้องกันและระงับข้อพิพาททางการค้า และส่งเสริมสนับสนุนการค้าระหว่างประเทศ จะสูญเสียความน่าเชื่อถือทั้งหมดไป ประเทศสมาชิกจะยอมได้หรือไม่ หากยอมไม่ได้จะทำอย่างไรเพื่อรักษาสถานภาพของ WTO เอาไว้ให้ได้

ช่วงเวลานี้จึงนับว่ามีความสำคัญยิ่ง และสมาชิกจะสามารถฉกฉวยโอกาสนี้ไว้ได้หรือไม่