อย่าเป็นแค่ เสือกระดาษ ...คุมสหกรณ์

ชีวรัตน์ กิจนภาธนพงศ์

เริ่มเห็นความคืบหน้าในการเข้ามาปฏิรูปสหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยนชัดเจนมากขึ้น หลังจากที่ประชุมคณะรัฐมนตรี (ครม.)เห็นชอบแนวทางการปฏิรูป และกรมส่งเสริมสหกรณ์ในฐานะนายทะเบียนก็ออกกฎเกณฑ์การกำกับดูแล โดยเริ่มกับสหกรณ์ออมทรัพย์และเครคิตยูเนี่ยนที่มีขนาดสินทรัพย์ 5,000 ล้านบาทขึ้นไป และมีผลบังคับใช้เมื่อวันที่ 1 มิ.ย.ที่ผ่านมา

ทั้งนี้ ปัจจุบันสหกรณ์ออมทรัพย์ ที่มีสินทรัพย์ 5,000 ล้านบาทขึ้นไป มี 134 แห่ง ซึ่งมีสินทรัพย์รวม 2 ล้านล้านบาท คิดเป็น 80% ของสินทรัพย์ของระบบสหกรณ์ทั้งประเทศ 2.5 ล้านล้านบาท โดยแบ่งเป็นสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยน 1 แห่ง และสหกรณ์ออมทรัพย์ 133 แห่ง

ถ้านับรวมสหกรณ์ออมทรัพย์ทั้งระบบมีขนาดสินทรัพย์ใหญ่เป็นลำดับที่ 3 รองจากธนาคารพาณิชย์และสถาบันการเงินเฉพาะกิจ และเป็นผู้ให้กู้แก่ภาคครัวเรือนถึง 15.3% ของสินเชื่อครัวเรือนทั้งหมด จึงถือว่าสหกรณ์ออมทรัพย์มีบทบาทและความสำคัญต่อระบบเศรษฐกิจและสังคมไทยมาก

ปัจจัยหนึ่งที่สำคัญที่จะต้องออกกฎหมายขึ้นมากำกับดูแลโดยเฉพาะ เพราะเป็นการป้องกันการทุจริตทางการเงินซ้ำรอยสหกรณ์เครดิต ยูเนี่ยนคลองจั่น นั่นหมายถึงรัฐบาลไม่มีการปฏิรูปการกำกับดูแลสหกรณ์ อย่างจริงจัง จะกลายเป็นระเบิด ลูกใหม่ที่จะถล่มเสถียรภาพการเงินและเศรษฐกิจได้

ที่ผ่านมากรมส่งเสริมสหกรณ์ ในฐานะนายทะเบียน ได้หารือร่วมกับสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง กระทรวงการคลัง ธนาคารแห่งประเทศไทย กรมตรวจบัญชีสหกรณ์ และได้เปิดรับฟังความเห็นจากชุมนุมสหกรณ์ออมทรัพย์แห่งประเทศไทย รวมถึงตัวแทนสหกรณ์ต่างๆ แล้วนั้น เพื่อออกกฎเกณฑ์การกำกับดูแลของสหกรณ์ ออมทรัพย์ฯ ฉบับใหม่นั้น เมื่อกางเนื้อหาสาระแล้วก็จะคล้ายๆ กับกฎระเบียบที่กำกับดูแลสถาบันการเงิน

ยกตัวอย่างประกาศนายทะเบียนที่กำกับดูแลสหกรณ์ออมทรัพย์ ขนาดใหญ่ โดยกำหนดให้อัตราดอกเบี้ยเงินรับฝากทุกประเภทของสหกรณ์ออมทรัพย์และชุมนุม ไม่เกิน 4.5% ต่อปี กำหนดให้อัตราจ่ายเงินปันผลไม่เกิน 10% ต่อปี (อัตราเท่าเดิม) แต่ไม่เกิน 80% ของกำไรสุทธิของสหกรณ์ และการรับฝากเงินจากสหกรณ์อื่น สหกรณ์ผู้รับฝากจะรับฝากเงินจากสหกรณ์ใหญ่ 5,000 ล้านบาทขึ้นไป เมื่อรวมกับเงินกู้ (ถ้ามี) ได้ไม่เกิน 10% ของทุนเรือนหุ้นบวกทุนสำรองของสหกรณ์ผู้ฝาก

ล่าสุดได้ทยอยออกประกาศนายทะเบียนออกมาเกี่ยวกับการกำหนดวงเงินกู้ยืมหรือค้ำประกันของสหกรณ์ คือจะยึดหลักให้สหกรณ์ก่อหนี้ได้ตามหลักเกณฑ์เดิม โดยให้นับรวมเงินฝากจากสหกรณ์อื่นเป็นส่วนหนึ่งของวงเงินกู้ยืมด้วย แต่ไม่นับรวมเงิน รับฝากของสมาชิก

นอกจากนี้ ยังกำหนดหลักเกณฑ์เกี่ยวกับสมาชิกสมทบสหกรณ์ให้ เฉพาะบุคคลที่เกี่ยวข้องกับสมาชิก โดยให้รับได้เฉพาะบิดา มารดา สามี ภรรยาหรือบุตรของสมาชิกสหกรณ์เท่านั้น และกำหนดคุณสมบัติ คณะกรรมการ และอำนาจของคณะกรรมการในการอนุมัติสินเชื่อ เป็นต้น

รวมถึงเกณฑ์กำกับการดำรงสินทรัพย์สภาพคล่องของสหกรณ์ กำหนดให้ดำรงสภาพคล่องไม่น้อยกว่า 6% ของเงินฝากและเงินกู้ยืมระยะสั้น แต่เพื่อให้ปรับตัวและถือปฏิบัติได้ จะกำหนดอัตราเป็นขั้นบันไดปีที่ 1-4 ที่อัตรา 1% 2% 4% และ 6% ตามลำดับ โดยให้สามารถนำเงินที่ฝากไว้กับทางชุมนุมสหกรณ์ออมทรัพย์ แห่งประเทศไทย มานับรวมเป็นสินทรัพย์สภาพคล่องที่ต้องดำรงได้ กำหนดความสามารถในการก่อหนี้ของสหกรณ์อัตราส่วนหนี้ต่อทุน ไม่เกิน 1.5 เท่า

นอกจากนี้ ยังอยู่ระหว่างการออกเกณฑ์การลงทุนของสหกรณ์ กำหนดเกณฑ์การลงทุนของสหกรณ์ไว้ว่าสามารถลงทุนได้ 20% ของทุนเรือนหุ้นบวกทุนสำรอง ฯลฯ และยังทยอยการออกประกาศมาอีกหลายฉบับ

แม้ว่าการออกกฎระเบียบการกำกับดูแลสหกรณ์ออมทรัพย์เป็นอำนาจนายทะเบียนตามกฎหมาย แต่สิ่งที่สำคัญที่สุดคือ บทบาทหน้าที่ของผู้กำกับดูแล และการกำกับดูแลสหกรณ์ออมทรัพย์

ปัญหาที่สำคัญที่สุดการที่สหกรณ์ล้ม เจ๊ง เกิดจากการฉ้อโกงทุจริตของผู้บริหารสหกรณ์เป็นส่วนใหญ่ รวมไปถึงการหย่อนยานหรือ ไร้ประสิทธิภาพขององค์กรที่กำกับ ดูแลและตรวจสอบสหกรณ์ ทั้งกรม ส่งเสริมสหกรณ์ ฐานะนายทะเบียนและกรมตรวจสอบสหกรณ์ จึงมีคำถามตัวโตๆ ว่าสองหน่วยงานควรจะต้องมีการปฏิรูปด้วยหรือไม่

ที่ผ่านมามีการถกเถียงกันว่า ถึงเวลาที่จะต้องผ่าตัดหน่วยที่กำกับดูแลสหกรณ์ออมทรัพย์ ซึ่งมีหลายฝ่ายเสนอแนวความคิดที่หลากหลาย ไม่ว่าจะเป็นการโยกสหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยนไปอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของกระทรวงการคลังและธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ก็ถูกกระแสคัดค้านอย่างหนัก

รวมไปถึงเสนอแนวความคิดให้ มีการจัดตั้งองค์การกลางพิเศษภายใต้ชื่อ สำนักงานคณะกรรมการกำกับและส่งเสริมการประกอบกิจการทางการเงิน (คกง.) เพื่อทำหน้าที่กำกับดูแลสหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยน คล้ายๆ สำนักงานคณะกรรมการกำกับและส่งเสริมการประกอบธุรกิจประกันภัย (คปภ.) ก็มีการท้วงติงว่าเป็นการสิ้นเปลือง งบประมาณ

ล่าสุดกรมส่งเสริมสหกรณ์ได้เสนอร่าง พ.ร.บ.ควบคุมการบริหารงานของสหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยน จะมีการเสนอหน่วยงานใหม่ซึ่งจะเป็นองค์กรอิสระขึ้นกำกับสหกรณ์ออมทรัพย์ทั้งระบบ และคาดว่าจะยกร่างกฎหมายเสนอ ครม.เห็นชอบ โดยมีเป้าหมายให้เริ่มดำเนินการภายในปี 2561

เบื้องต้นรูปแบบก็คล้ายๆ กับการจัดตั้งคณะกรรมการนโยบายการเงิน (กนง.) มีตัวแทนกระทรวงการคลัง ธนาคารแห่งประเทศไทย นักวิชาการ เป็นผู้ออกกฎเกณฑ์กำกับ และใช้กรมส่งเสริมสหกรณ์และกรมตรวจสอบบัญชีเป็นฝ่ายปฏิบัติการแทน

ตอกย้ำอีกครั้งไม่ว่าออกกฎระเบียบการกำกับดูแลจะ "ดี" แค่ไหน แต่หน่วยงานหรือผู้ปฏิบัติไร้ประสิทธิภาพ หรือปล่อยปละละเลย ไล่ตามไม่ทัน ก็เป็นเพียงแค่ "เสือกระดาษ" เท่านั้น