เล็งบังคับใช้ผังประเทศปี’61 ตีกรอบใช้ประโยชน์ที่ดิน 20 ปี

อรวรรณ จารุวัฒนะถาวร

ที่ผ่านมาประเทศไทยได้มีการจัดทำผังประเทศ พ.ศ. 2600 เพื่อใช้เป็นเครื่องมือชี้นำในการพัฒนาประเทศ ซึ่งได้จัดทำแล้วเสร็จตั้งแต่ปี 2550 แต่ไม่มีผลการบังคับใช้ตามกฎหมาย ขณะที่การจัดทำและวางผังระดับจังหวัด ชุมชน ในแต่ละพื้นที่เป็นไปในลักษณะแบบต่างคนต่างทำส่งผลให้การพัฒนาและใช้ประโยชน์ที่ดินไม่สอดคล้องกับศักยภาพของพื้นที่รวมไปถึงพื้นที่รอยต่อ ดังนั้นผังประเทศจึงมีความสำคัญ โดยเป้าหมายก็เพื่อให้เป็นแม่บทในการพัฒนาประเทศไทยในภาพรวมให้เป็นเอกภาพและพัฒนาประเทศไปในทิศทางเดียวกัน

ทุ่มกว่า 82 ล้านทำผังประเทศ

มนตรี ศักดิ์เมือง ผู้อำนวยการสำนักผังประเทศและผังภาค กรมโยธาธิการและผังเมือง เปิดเผยว่า กรมอยู่ระหว่างการจัดทำโครงการวางและจัดทำผังประเทศไทย พ.ศ. 2579 ซึ่งเป็นการวางผังประเทศครั้งที่ 2 เนื่องจากสถานการณ์ของประเทศเปลี่ยนไป ไม่ว่าจะเป็นการเพิ่มขึ้นของประชากร ทรัพยากร ธรรมชาติลดลง การก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐาน เช่น รถไฟฟ้า โครงการระเบียงเศรษฐกิจภาคตะวันออก (อีอีซี) การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและภัยธรรมชาติ เป็นต้น

ทั้งนี้ กรมได้จัดสรรงบกว่า 82 ล้านบาท สำหรับจัดทำผังประเทศทั้งในเชิงนโยบายและเชิงกลยุทธ์ เพื่อให้หน่วยงานภาครัฐใช้เป็นกรอบในการกำหนดการใช้ รวมไปถึงสัดส่วนการใช้ประโยชน์ที่ดิน ไม่ว่าจะเป็นอัตราส่วนพื้นที่อาคารรวมต่อพื้นที่ดิน (FAR) อัตราส่วนของพื้นที่ว่างต่อพื้นที่อาคารรวม (OSR) และโบนัสให้เหมาะสมชัดเจนในแต่ละพื้นที่ โดยเฉพาะพื้นที่ที่โครงสร้างพื้นฐานพาดผ่าน

เล็งปี'61 บังคับใช้ผังประเทศ

สำหรับผังเชิงนโยบายจะแล้วเสร็จในเดือน มี.ค. 2561 ส่วนผังเชิงกลยุทธ์คาดว่าจะแล้วเสร็จในเดือน ก.ย. 2561 ซึ่งผังประเทศจะนำไปบรรจุใน พ.ร.บ.การผังเมือง พ.ศ. ... ก่อนนำเสนอให้คณะกรรมการนโยบายการผังเมืองแห่งชาติพิจารณาออกเป็นกฎหมายบังคับใช้ ถ้าในกรณีหาก พ.ร.บ.ดังกล่าวเสร็จไม่ทันจะนำเสนอ ครม.พิจารณาออกบังคับใช้แทน คาดว่าจะบังคับใช้ได้ในปี 2561

ทั้งนี้ ล่าสุดได้มีการจัดประชุมเชิงปฏิบัติการ ครั้งที่ 1 โครงการปรับปรุงผังประเทศ : ภาคกรุงเทพมหานครและปริมณฑล เพื่อรับฟังความคิดเห็น ปัญหาและข้อเสนอแนะจากทุกภาคส่วนหลังจากได้มีการรับฟังความเห็นไปแล้วใน 5 ภูมิภาค จากนี้จะจัดประชุมกลุ่มย่อยและดำเนินการตามขั้นตอนต่อไป

อย่างไรก็ดี การปรับปรุงผังประเทศมีความจำเป็นเพื่อใช้เป็นกรอบนโยบายให้หน่วยงานภาครัฐนำไปเป็นแนวทางวางแผนพัฒนาพื้นที่ด้านกายภาพของประเทศให้สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี รวมถึงแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และนโยบายไทยแลนด์ 4.0

ออกกฎหมายฟื้นฟูเมือง-จัดรูปที่ดิน

พนิต ภู่จินดา ผู้เชี่ยวชาญด้านการวางผังเมือง กล่าวว่า ปัญหาที่เกิดขึ้นกับพื้นที่กรุงเทพฯ นั่นก็คือ การขาดพื้นที่สาธารณะที่ให้ประชาชนไปใช้ในพื้นที่ของรัฐน้อย เช่น เรามีปัญหารถติดอย่างมาก ต้นทางของปัญหาไม่ใช่เกิดจากการเพิ่มของจำนวนรถ แต่สิ่งที่ขาดคือ รูปแบบการจัดการที่ดินของมหานคร ทั้งนี้ตามเกณฑ์มาตรฐานของโลกระบุให้ในมหานครมีพื้นถนนเมื่อเทียบกับพื้นที่เมืองต้องไม่น้อยกว่า 30% ของพื้นที่เมือง ถ้ากรุงเทพฯ มีพื้นที่ 1,500 ตารางกิโลเมตร ควรต้องมีพื้นที่สาธารณะ 500 ตารางกิโลเมตร แต่ทว่ากรุงเทพฯ มีเพียง 3.67%

ปัญหาของเมืองที่เกิดขึ้นในขณะนี้ที่มีผลมาจากการพัฒนาระบบโครงสร้างพื้นฐานที่มากขึ้น ดังนั้นเครื่องมือที่จะช่วยนั่นก็คือ โครงการการพัฒนาบริเวณรอบสถานีรถไฟฟ้า (Transfer Oriented Development : TOD) นอกจากนี้สิ่งจำเป็นที่จะช่วยแก้ปัญหาเมืองนั่นก็คือ ต้องออกกฎหมายฟื้นฟูเมือง และนำการจัดรูปที่ดินแนวตั้งเข้ามาแก้ปัญหาพื้นที่รอบสถานีรถไฟฟ้าในปัจจุบันและในอนาคต ซึ่งในบริเวณจุดสถานีรถไฟฟ้าในระยะต่อไปควรจัดให้มีพื้นที่จอดแล้วจรซึ่งเป็นพื้นที่อาคารจอดรถและลานจอดรถเพื่อส่งเสริมให้ใช้ระบบขนส่งมวลชนในการเดินทาง

นำ TDR สร้างแรงจูงใจ

นอกจากนี้ หลักการพัฒนาที่รัฐควรนำมาใช้ เพื่อสร้างแรงจูงใจให้เกิดการพัฒนาพื้นที่จากภาคเอกชน นอกเหนือจากการให้โบนัส หรือเพิ่ม FAR นั่นก็คือ การโอนสิทธิการพัฒนาพื้นที่ หรือ Transfer of Development Rights (TDR) ซึ่งจะช่วยรักษาพื้นที่ที่ต้องการอนุรักษ์ และสามารถพัฒนาพื้นที่ที่ต้องการได้นั่นเอง เพราะที่ผ่านมาพื้นที่เกษตรชั้นดี พื้นที่สีเขียวถูกบุกรุกเนื่องจากการเติบโตของเมือง และมาตรการทางผังเมืองที่ไม่เข้มงวด ทั้งนี้จะต้องมีการกำหนดโซนพื้นที่อย่างชัดเจน

ที่ผ่านมาพบว่า ระบบโบนัส FAR ไม่ได้รับความสนใจจากเจ้าของอาคารที่อยู่ตามสถานีรถไฟฟ้าเท่าไหร่ มีการยื่นขอน้อยมาก 11 ปีมีเพียง 11 โครงการเท่านั้น ดังนั้นการสร้างแรงจูงใจจาก TDR จะสามารถลดข้อจำกัดการพัฒนาในพื้นที่ที่กำหนด FAR ได้ การโอนสิทธิการพัฒนาจะสามารถเพิ่มจำนวนพื้นที่อาคารและสร้างผลกำไรได้มากขึ้น

อีกทั้งยังเป็นการเพิ่มความหนาแน่นในพื้นที่ที่ต้องการยกระดับการพัฒนา ไม่เพียงแต่ภาคเอกชน แต่ในระดับเมืองหรือชุมชนก็สามารถทำได้เช่นกันโดยการโอนสิทธิการพัฒนา จะสามารถทำให้ใช้ประโยชน์ของพื้นที่ดินได้มากขึ้นด้วยเหตุราคาที่ดินแพงขึ้น ย่านชุมชนสามารถเพิ่มพื้นที่พาณิชยกรรม จำนวนที่อยู่อาศัยได้โดยไม่จำเป็นต้องใช้โบนัส FAR เท่านั้น

การใช้ประโยชน์ที่ดินเปลี่ยน

อย่างไรก็ดี จากการศึกษาพบว่า การใช้ประโยชน์ที่ดินของประเทศไทยเมื่อปี 2559 พื้นที่ส่วนใหญ่เป็นพื้นที่เกษตรกรมีสัดส่วนถึง 55.54% พื้นที่สงวนอนุรักษ์ป่าไม้ 32.57% พื้นที่ชุมชนเมือง 5.5% ที่เหลืออื่นๆ รวมทั้งแหล่งน้ำ แต่ทว่าการใช้ประโยชน์ที่ดินกรุงเทพฯ และปริมณฑลมีความหลากหลาย โดยสัดส่วนพื้นที่เกษตรมีอยู่ 50.55% พื้นที่ชุมชนและสิ่งปลูกสร้าง 33.82% พื้นที่อุตสาหกรรมและคลังสินค้า 3.93% พื้นที่แหล่งน้ำ 3.91% พื้นที่ป่าไม้ 0.76% ที่เหลือเป็นอื่นๆ

การเปลี่ยนแปลงของการใช้ประโยชน์ที่ดินของกรุงเทพฯ และปริมณฑล ในช่วงระหว่างปี 2545-2559 พบว่ามีการใช้ประโยชน์ที่ดินประเภทชุมชนและสิ่งปลูกสร้างเพิ่มขึ้นในบริเวณเขตปริมณฑล ซึ่งเป็นรอยต่อจากกรุงเทพฯ ทั้งใน จ.ปทุมธานี สมุทรปราการ และสมุทรสาคร

ทิศทางประเทศไทยใน 20 ปี

สำหรับศักยภาพและแนวโน้มของประเทศไทยในอีก 20 ปีนั้นถูกกำหนดให้เป็นศูนย์กลางการคมนาคมขนส่งระบบราง ซึ่งสามารถเชื่อมต่อไปยังประเทศเพื่อนบ้าน สปป.ลาว มาเลเซีย และสิงคโปร์ มีศักยภาพเป็นศูนย์กลางการคมนาคมขนส่งระบบรางของเออีซี มีโครงการรถไฟฟ้าระบบราง เชื่อมพื้นที่ชั้นในของกรุงเทพฯ ซึ่งมีความหนาแน่น สะดวกและรวดเร็ว และลดการใช้พลังงาน

นอกจากนี้ ยังมีการพัฒนาสนามบินสุวรรณภูมิเฟส 2 เพื่อรองรับนักท่องเที่ยว และกิจกรรมที่ต่อเนื่อง อีกทั้งพื้นที่โดยรอบสนามบินมีการเปลี่ยนแปลงสู่ความเป็นเมืองเพิ่มขึ้น โดยเฉพาะในเขตลาดกระบัง เขตบางนา เขตประเวศ และ อ.บางพลี รวมไปถึงการเป็นศูนย์กลางเศรษฐกิจ การค้า การลงทุน การขนส่ง การคมนาคม ในระดับประเทศ และระดับภูมิภาค

อย่างไรก็ตาม การพัฒนาเมืองยังมีข้อจำกัดในหลายประการ เช่น ปัญหาการใช้ประโยชน์ที่ดินไม่สอดคล้องเชื่อมโยงกัน ของผังเมืองรวมกรุงเทพมหานครกับผังเมืองรวมจังหวัดและผังเมืองรวมเมืองในพื้นที่ปริมณฑล ปัญหาการเติบโตของเมืองอย่างรวดเร็วและไร้ทิศทางไปตามเส้นทางคมนาคม ปัญหาด้านกายภาพของเมือง พื้นที่เกษตรชั้นดี และพื้นที่สีเขียวที่ถูกกําหนดให้เป็นพื้นที่อนุรักษ์ชนบทและเกษตรกรรม ถูกบุกรุกเนื่องจากการเติบโตของเมือง ขณะที่มาตรการทางผังเมืองที่ไม่เข้มงวด เป็นต้น

ปัญหาเหล่านี้จำเป็นต้องมีการวางผังประเทศเพื่อกำหนดนโยบายและเป้าหมายการใช้พื้นที่ของประเทศให้สอดคล้องกับบทบาทและศักยภาพของพื้นที่ทุกระดับให้เป็นไปในทิศทางเดียวกัน เพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขัน ตลอดจนเป็นกลไกด้านการผังเมือง ในการขับเคลื่อนการพัฒนาประเทศให้มีความสอดคล้องกับสถานการณ์การเปลี่ยนแปลงของโลก นี่คือความท้าทายที่หน่วยงานภาครัฐจะทำให้ผังเมืองเป็นตัวชี้นำการพัฒนาเมืองแทนการเป็นผู้ตามอย่างเช่นที่ผ่านมา