ปฏิรูประบบราชการ

ปกรณ์ นิลประพันธ์ รองเลขาธิการกฤษฎีกา

หลายปีก่อน ผู้เขียนเคยศึกษาประเทศที่เขาพัฒนาแล้วและได้รับการยอมรับนับถือว่าระบบราชการของเขาเจ๋งจริงอย่างออสเตรเลีย ลองดูสิว่าเขาจัดโครงสร้างการบริหารราชการกระทรวง ทบวง กรม อย่างไร แตกต่างจากเราไหม และพบข้อมูลดังนี้ครับ

โครงสร้างของระบบราชการในระดับเครือรัฐนั้นประกอบด้วยหน่วยงาน 4 ประเภท คือ กระทรวง รัฐวิสาหกิจ องค์การบริหารอิสระ และหน่วยงานที่ฝ่ายบริหารตั้งขึ้นเพื่อรับผิดชอบงานเฉพาะด้าน แต่ใน บันทึกนี้จะกล่าวถึงเฉพาะหน่วยราชการประเภทกระทรวงในระดับเครือ รัฐเท่านั้น

มีข้อสังเกตว่ากระทรวงของเครือรัฐออสเตรเลียนั้นไม่มีสถานะเป็นนิติบุคคล เนื่องจากกระทรวงเป็นองค์กรที่ปฏิบัติงานในนามของแผ่นดิน ซึ่งเป็นผู้ทรงสิทธิและรับผิดชอบทางศาล สำหรับอำนาจในการก่อตั้ง ยุบเลิก หรือเปลี่ยนแปลงหน้าที่ และความรับผิดชอบของกระทรวงนั้น มาตรา 64 ของรัฐธรรมนูญแห่งเครือรัฐบัญญัติว่าการก่อตั้ง ยุบเลิก เปลี่ยนแปลงอำนาจกระทรวงต่างๆ เป็นอำนาจของ ผู้สำเร็จราชการ

ในทางปฏิบัติ คณะรัฐมนตรีจะเป็นองค์กรผู้พิจารณาว่าสมควรก่อตั้ง กระทรวงใหม่ ยุบเลิกหรือเปลี่ยนแปลงอำนาจหน้าที่ของกระทรวงที่มีอยู่ ซึ่งปกติจะสอดคล้องกับนโยบายของรัฐบาล และจะเสนอผู้สำเร็จราชการเพื่อมีคำสั่ง ซึ่งเรียกว่า Administrative Arrangement Order เพื่อปรับปรุง Schedule 2 ของ Public Service Act 1922 ต่อไป และภายหลังจากผู้สำเร็จราชการมีคำสั่งดังกล่าวแล้ว มาตรา 7A ของ Public Service Act 1922 กำหนดให้นายกรัฐมนตรีประกาศ ในราชกิจจานุเบกษาและกำหนดวันที่คำสั่งนั้นมีผลใช้บังคับ

เมื่อเป็นเช่นนี้ การทำงานของหน่วยงานของรัฐจึงมีความยืดหยุ่นและสามารถบูรณาการการทำงานกันได้ โดยไม่ต้องไปแก้ไขกฎหมายกันให้ยุ่งยากอีก โดยที่การก่อตั้ง ยุบเลิก หรือเปลี่ยนแปลงหน้าที่และความรับผิดชอบของกระทรวงใดกระทรวงหนึ่งมีผลกระทบต่อการจัดสรรงบประมาณและสถานะของบุคลากรของกระทรวงอื่นด้วย Financial Management and Accountability Act 1997 และ Public Service Act 1992 จึงกำหนดมาตรการเพื่อป้องกันมิให้เกิดปัญหาด้านงบประมาณ และบุคลากรเมื่อมีการก่อตั้ง ยุบเลิก หรือเปลี่ยนแปลงหน้าที่และความรับผิดชอบของกระทรวงใดกระทรวงหนึ่งขึ้น

ส่วนกรณีการถ่ายโอนบุคลากรระหว่างกระทรวงที่ถูกยุบเลิก หรือถูกเปลี่ยนแปลงหน้าที่รับผิดชอบบางส่วน กับกระทรวงที่ตั้งขึ้นใหม่หรือที่รับโอนหน้าที่รับผิดชอบนั้น มาตรา 29 แห่ง Public Service Act 1922 ให้อำนาจแก่นายกรัฐมนตรีที่จะกำหนดหรือแนะนำให้ปลัดกระทรวงที่ตั้งขึ้นใหม่ หรือที่รับโอนหน้าที่รับผิดชอบ กำหนดจำนวนและระดับตำแหน่งในกระทรวงขึ้น เพื่อรองรับการถ่ายโอนบุคลากรไปจากกระทรวงที่ถูกยุบเลิก หรือถูกเปลี่ยนแปลงหน้าที่รับผิดชอบบางส่วน ในการนี้ผู้ที่โอนไปต้องอยู่ในระดับเดียวกับที่เคยครองอยู่ในกระทรวงเดิม

ส่วนการบริหารจัดการภายในกระทรวงนั้น มีความคาบเกี่ยวระหว่างกฎหมาย 2 ฉบับ คือ Public Service Act 1922 และ Financial Management and Accountability Act 1997 โดย Public Service Act 1922 จะว่าด้วยการบริหารบุคคล (ซึ่งได้แก่ ประเภทของผู้ปฏิบัติงานในกระทรวง การกำหนดและการยุบเลิกอัตราตำแหน่ง การบรรจุแต่งตั้ง การโอนย้าย การพิจารณาความดีความชอบ วินัย การลา การทำสัญญาจ้าง) ส่วน Financial Management and Accountability Act 1997 ว่าด้วยการบริหารจัดการทรัพยากรของกระทรวง (อันได้แก่ การจัดทำงบประมาณ การพัสดุและการบริหารจัดการทรัพย์สิน)

การแต่งตั้งปลัดกระทรวงเป็นอำนาจของผู้สำเร็จราชการตามคำแนะนำของนายกรัฐมนตรี แต่นายกรัฐมนตรีจะเสนอแต่งตั้งปลัดกระทรวงได้ต่อเมื่อเป็นการเสนอแต่งตั้งแทนตำแหน่งที่ว่าง หรือคาดว่าจะว่างลง และ Public Service Commissioner หรือปลัดกระทรวงนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรี แล้วแต่กรณี ได้หารือ กับรัฐมนตรีผู้กำกับดูแลกระทรวงนั้นแล้วและมีหนังสือรายงานให้ นายกรัฐมนตรีเสนอแต่งตั้งปลัดกระทรวง ปลัดกระทรวงที่ได้รับแต่งตั้ง มีวาระการดำรงตำแหน่งคราวละ 5 ปี แต่อายุต้องไม่เกิน 65 ปี และพ้นจากตำแหน่งเมื่ออายุครบ 65 ปี หรือครบวาระการดำรงตำแหน่ง หรือมีการยุบเลิกตำแหน่งดังกล่าว หรือผู้สำเร็จราชการมีคำสั่งให้ พ้นจากตำแหน่ง

ส่วนการแต่งตั้งข้าราชการอื่นเป็นอำนาจของคณะกรรมการที่ปรึกษาเกี่ยวกับการบริหารจัดการภาครัฐแห่งเครือรัฐออสเตรเลีย แต่การกำหนดตำแหน่ง การยุบเลิกตำแหน่ง และการกำหนดอำนาจหน้าที่ของข้าราชการในแต่ละกระทรวงนั้นเกี่ยวพันกับการบริหาร งบประมาณ ซึ่งมาตรา 44 แห่ง Financial Management and Accountability Act 1997 ที่ให้อำนาจแก่หัวหน้าหน่วยงานที่จะบริหารจัดการทรัพยากร (Resources) ที่หน่วยงานนั้นได้รับการจัดสรรให้เกิดประโยชน์สูงสุด Public Service Act 1922 จึงบัญญัติให้ ปลัดกระทรวงเป็นผู้มีอำนาจกำหนดและยุบเลิกตำแหน่ง รวมถึงการกำหนดอำนาจหน้าที่ข้าราชการในกระทรวง

อย่างไรก็ดี คณะกรรมการที่ปรึกษาเกี่ยวกับการบริหารจัดการภาครัฐ แห่งเครือรัฐออสเตรเลียเป็นองค์กรที่มีอำนาจกำหนดเงื่อนไขเกี่ยวกับการทำงานและอัตราเงินเดือนของข้าราชการ และข้าราชการต้องอยู่ภายใต้บังคับบทบัญญัติว่าด้วยวินัยตาม Division 6 ของ Part III-The Australian Public Service แห่ง Public Service Act 1922 ด้วย

นี่ข้อมูลเมื่อหลายปีมาแล้วนะครับ แต่คงจะเป็นประโยชน์บ้าง