ทำไมจึงเปลี่ยนจากสัมปทาน เป็นระบบอื่น

ดร.โยธิน ทองเป็นใหญ่นักวิชาการอิสระ[email protected]

ผู้เขียนได้มีโอกาสศึกษาความเป็นไปของประเทศต่างๆ เกี่ยวกับระบบบริหารจัดการปิโตรเลียม จึงอยากนำเสนอข้อสังเกตที่ผู้เขียนเก็บได้ให้ท่านผู้อ่านได้พิจารณา โดยตอนนี้ขอพูดถึงว่าทำไมหลายประเทศโดยเฉพาะประเทศที่มีน้ำมันมากตั้งแต่เมื่อ 50-100 ปีที่แล้ว จึงเปลี่ยนจากระบบสัมปทานเป็นระบบอื่น

จากที่สังเกตจากข้อเขียนต่างๆ ระบบสัมปทานที่ใช้กับประเทศที่มีน้ำมันมากเหล่านี้ ไม่ว่าจะเป็น เม็กซิโก เวเนซุเอลา อิหร่าน ซาอุดิอาระเบีย อิรัก คูเวต อินโดนีเซีย หรือประเทศที่มีน้ำมันมากอื่นๆ ในสมัยนั้น มีลักษณะที่ทำให้ประเทศเหล่านั้นเสียเปรียบบริษัทน้ำมันต่างชาติ คือได้ผลประโยชน์เพียงเล็กน้อยเมื่อเทียบกับรายได้ทั้งหมดจากการขายน้ำมัน อีกทั้งไม่มีโอกาสที่จะ เข้ายุ่งเกี่ยวในการกำหนดนโยบายการสำรวจและผลิต

ผู้เขียนเข้าใจว่าการเสียเปรียบนี้เป็นเหตุผลหลักที่ทำให้ประเทศต่างๆ ต้องการให้มีการเปลี่ยนแปลงการบริหารจัดการการสำรวจและผลิตปิโตรเลียม ก็มีผู้คิดต่อว่าที่โดน เอาเปรียบก็เพราะประเทศของตนเคยเป็นอาณานิคม เมื่อได้อิสรภาพมีโอกาสที่จะเปลี่ยนแปลงได้

นอกจากนี้ หลายประเทศในสมัยนั้นก็เริ่มเห็นว่าบริษัทน้ำมันได้ผลประโยชน์มากมายจากการผลิตปิโตรเลียม จึงคิดว่ารัฐควรจะทำการผลิตปิโตรเลียมเองเพื่อจะได้เก็บผลประโยชน์ได้เต็มเม็ดเต็มหน่วย เริ่มจัดตั้งรัฐวิสาหกิจเพื่อจัดการธุรกิจหลายๆ อย่างด้วยรัฐเอง โดยเฉพาะธุรกิจที่เกี่ยวกับสาธารณูปโภคต่างๆ จึงทำให้การออกแบบระบบบริหารจัดการปิโตรเลียมมีความพยายามใส่ความคิดเหล่านี้เข้าไปด้วย

เมื่อมีพื้นฐานความคิดเหล่านี้อยู่ ในใจ หลายประเทศจึงคิดว่าจะต้องเปลี่ยนจากระบบสัมปทาน (ซึ่งเป็นระบบที่ใช้กันทั่วไปในการจัดการทำนองนี้ เช่น การสำรวจและผลิตแร่ รวมทั้งการให้สัมปทานในสิทธิต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นของรัฐหรือเอกชน และยังใช้อยู่ถึงปัจจุบัน) เป็นระบบอื่น ประเทศอินโดนีเซียเป็นประเทศแรกที่เริ่มใช้ระบบสัญญาแบ่งผลผลิต (Production Sharing Contract) กับการสำรวจและผลิตปิโตรเลียม โดยให้องค์กรของรัฐเป็น ผู้จัดการทรัพยากรปิโตรเลียมทั้งหมด รวมทั้งเป็นผู้ให้สิทธิในการสำรวจและผลิตแก่บริษัทน้ำมันต่างชาติ โดยแทนที่จะใช้วิธีการเก็บภาษีต่างๆ อย่างระบบสัมปทาน ก็เปลี่ยนไปเป็นการแบ่งผลผลิตกัน (ที่จริงคือแบ่งผลกำไร เพราะหักค่าใช้จ่ายออกแล้ว และก็คล้ายการเก็บภาษีนั่นเอง) ส่วนค่าภาคหลวงก็ยังเก็บอยู่ แต่ไปเรียกชื่ออื่นแทน

นอกจากนี้ บางบริเวณองค์กรของรัฐก็ดำเนินการสำรวจและผลิตเอง แต่ แล้วในที่สุดเมื่อมีปัญหาในบริษัทน้ำมันแห่งชาติอินโดนีเซีย รัฐบาลอินโดนีเซียก็ตัดสินใจเปลี่ยนแปลงโดยให้หน่วยงานของรัฐเป็นผู้ให้สิทธิการสำรวจและ ผลิต ส่วนบริษัทน้ำมันแห่งชาติมีหน้าที่ลงทุนและดำเนินการคล้ายบริษัทน้ำมันทั่วไป ทั้งนี้เพื่อเปิดให้มีการแข่งขัน เพื่อให้มีการสำรวจและผลิตปิโตรเลียมมากขึ้น

ส่วนบางประเทศก็ใช้วิธียึดกิจการของบริษัทน้ำมันต่างชาติมาทำเอง และหลังจากนั้นก็ใช้บริษัทน้ำมันแห่งชาติเป็นผู้ดำเนินการสำรวจและผลิตปิโตรเลียม เช่น ประเทศเม็กซิโก (ในปี ค.ศ. 1938) และประเทศอิหร่าน (ในปี ค.ศ. 1951) แต่เมื่อขาดเทคโนโลยีและเงินทุน ก็ต้องหาวิธีดึงดูดให้บริษัทน้ำมันต่างชาติเข้ามาลงทุน โดยอิหร่านทำผ่านการใช้สัญญาที่เรียกว่า Buy-back Contract ซึ่งก็คือ Risk Service Contract (คือสัญญาบริการที่ผู้ให้บริการต้องรับความเสี่ยงด้วย) นั่นเอง เพราะเป็นสัญญาแบบเดียวที่จะทำกับบริษัทน้ำมันต่างชาติได้โดยไม่ผิดรัฐธรรมนูญ เพราะปิโตรเลียมเป็นสมบัติสาธารณะภายใต้การจัดการของศาสนจักรอิสลาม และห้ามบริษัท ต่างชาติเข้ามามีส่วนเกี่ยวข้อง (ด้วยบัญญัตินี้อิหร่านจึงใช้ระบบสัญญาแบ่งผลผลิตไม่ได้ เพราะในระบบสัญญาแบ่งผลผลิต ปิโตรเลียมที่ผลิตได้ ส่วนหนึ่งเป็นของบริษัทน้ำมัน) ส่วนเม็กซิโกนั้นหลังจากที่ประสบปัญหากำลังผลิตน้ำมันลดลง (และเศรษฐกิจตกต่ำ) เนื่องจากขาดเทคโนโลยีและเงินทุน จึงเริ่มเปิดให้บริษัทน้ำมัน ต่างชาติเข้ามาลงทุนใหม่เมื่อเร็วๆ นี้เอง (ตั้งแต่ปี ค.ศ. 2014)

ส่วนประเทศที่มีน้ำมันมากอื่นๆ ก็ในทำนองเดียวกันคือ เมื่อประสบปัญหาขาดแคลนเทคโนโลยีและเงินทุน ก็จำเป็นต้องหาวิธีชักชวนให้บริษัทน้ำมันต่างชาติเข้ามาลงทุน เพื่อให้การสำรวจและผลิตปิโตรเลียมเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ

ดังนั้น เมื่อมองปัญหาการบริหารจัดการปิโตรเลียมให้ลึก ก็จะเห็นได้ว่าประเด็นหลักที่จะทำให้เกิดการสำรวจและผลิตปิโตรเลียมอย่างมีประสิทธิภาพ (ซึ่งหมายถึงรัฐมีรายได้สูงสุดด้วย ผ่านการเก็บค่าภาคหลวง ภาษีหรือส่วนแบ่งต่างๆ) คือต้องให้มีการแข่งขัน เพื่อให้ ทุกฝ่ายไม่ว่าจะเป็นบริษัทน้ำมันแห่งชาติหรือบริษัทน้ำมันเอกชนต้องพยายามดำเนินการให้ดีที่สุด เพราะหากไม่ทำเช่นนั้น ก็จะเสียโอกาสในการได้สิทธิสำรวจและผลิตเพิ่มเติม ทำให้โอกาสเติบโตของบริษัทลดลง

นั่นคือ ไม่ว่าประเทศต่างๆ จะเปลี่ยนจากระบบสัมปทานเป็นระบบอะไร ถ้าขาดการแข่งขันก็ทำให้ไม่สามารถสำรวจและผลิตปิโตรเลียมได้อย่างมีประสิทธิภาพ

ประเทศที่เริ่มการสำรวจและผลิตปิโตรเลียมในยุคหลัง (คือหลังปี ค.ศ. 1960) เช่น ประเทศไทย ประเทศอังกฤษ หรือประเทศนอร์เวย์ จะไม่ประสบปัญหาเสียเปรียบบริษัทน้ำมันต่างชาติอย่างประเทศที่มีน้ำมันมากประสบมา เพราะประเทศเหล่านี้ออกแบบระบบโดยใช้ประสบการณ์ที่มีอยู่ในหลายประเทศในโลกในขณะนั้น แล้วมาปรับปรุงให้เหมาะสมกับประเทศของตน เช่น ประเทศไทยก็ออกแบบระบบโดยใช้หลักการแบ่งกำไรกันคนละครึ่ง ซึ่งเป็นหลักการที่ใช้กันทั่วไปในสมัยนั้น ก่อนที่จะมีการเรียกร้องให้รัฐได้ผลประโยชน์มากขึ้นเมื่อราคาน้ำมันสูงขึ้นในปลายและหลังปี ค.ศ. 1973 (ขอให้สังเกตว่าประเทศไทยมีการ ร่างกฎหมายปิโตรเลียมมาก่อนและประกาศใช้ครั้งแรกในปี ค.ศ. 1971) ดังนั้นในขณะที่ประกาศใช้กฎหมาย ครั้งแรกก็ถือได้ว่าประเทศไทยก็ไม่ได้เสียเปรียบบริษัทน้ำมันต่างชาติ และเมื่อมีการขึ้นราคาน้ำมันและมีการพบแหล่งน้ำมันบนบกในประเทศไทย ก็ทำให้มีความหวังขึ้นมาว่าประเทศไทยน่าจะมีน้ำมันมากกว่าที่คาดไว้เดิมมาก จึงได้มีการปรับปรุงจากไทยแลนด์ 1 ในตอนนั้น เป็นไทยแลนด์ 2 โดยกำหนดให้สัดส่วนของส่วนแบ่งของรัฐมากขึ้น และเมื่อไทยแลนด์ 2 ไม่เหมาะสม ก็มีการปรับปรุงเป็นไทยแลนด์ 3 และใช้มาจนถึงปัจจุบัน

ซึ่งถ้าพิจารณาโดยละเอียดก็จะ เห็นได้ว่าประเทศไทยไม่เคยมีประวัติการเสียเปรียบบริษัทน้ำมันต่างชาติในด้านการสำรวจและผลิตปิโตรเลียม อีกทั้ง ยังมีการปรับปรุงระบบให้เหมาะสมเมื่อสถานการณ์เปลี่ยนไป นั่นคือประเทศไทยไม่ได้เสียเปรียบบริษัทน้ำมันต่างชาติเหมือนที่ประเทศที่มีน้ำมันมากเคยประสบมา และหากการเสียเปรียบเป็นเหตุผลหลักในการเปลี่ยนจากระบบสัมปทานเป็นระบบอื่นๆ ก็น่าคิดว่าประเทศไทยควรเปลี่ยนจากระบบสัมปทานเป็นระบบอื่นหรือไม่?

นอกจากนี้ การที่ประเทศไทยเปิดให้มีการแข่งขันอย่างเสรี ก็เป็นการกระตุ้นให้มีการสำรวจและผลิตมากขึ้น จึงน่าจะเป็นแนวทางที่จะทำให้ประเทศและประชาชนได้ผลประโยชน์มากที่สุด เพราะจะทำให้มีการผลิตปิโตรเลียม ขึ้นมาได้มากที่สุดเท่าที่จะเป็นได้ และด้วยข้อกำหนดและเงื่อนไขที่เหมาะสม ก็จะทำให้รัฐได้ผลประโยชน์มากที่สุดด้วยเช่นกัน n