มายาคติพลังงานมาเลเซีย

โดย...อานิก อัมระนันทน์

ค่าย “ทวงคืน” เคยถือว่าเวเนซุเอลาเป็นประเทศต้นแบบของการบริหารพลังงาน หลักๆ คงเพราะราคาน้ำมันที่ต่ำมาก รองลงมาน่าจะเป็นความสะใจในประวัติศาสตร์การ “ทวงคืน” ที่ยึดธุรกิจต่างชาติมารวบอยู่ใต้บรรษัทพลังงานแห่งชาติ แต่ผลปรากฏว่าล้มเหลวโดยสิ้นเชิง เศรษฐกิจตกต่ำ คอร์รัปชั่นสูง อาชญากรรมสูง ข้าวของขาดแคลน กลายเป็นวิกฤตที่ประชาชนเดือดร้อนสาหัส 

ช่วงหลังจึงหันมาเชิดชูมาเลเซียซึ่งเด่นที่สุดคือ น้ำมันราคาถูก ถูกจนเป็นแรงจูงใจให้เกิดธุรกิจลักลอบน้ำมันเป็นล่ำเป็นสัน ทั้งข้ามชายแดนและภายในประเทศ เพราะบางกลุ่มไม่มีสิทธิใช้ของถูก

คนที่ไม่เข้าใจว่าราคาน้ำมันขายปลีกรวมภาษีด้วย อาจคิดว่าประเทศไทยถูกบริษัทน้ำมันโกง ปตท.เป็นผู้ร้ายตลอดกาลแม้มีคู่แข่งหลายเจ้า แต่ถ้าพอทราบเรื่องภาษีและกองทุน ก็จะยังให้เครดิต “ปิโตรนาส” บรรษัทพลังงานแห่งชาติมาเลเซียว่าได้อุดหนุนราคาน้ำมันให้ต่ำ

มายาคติที่ 1 นี้สะสางได้ด้วยงานวิจัยของเอ็นจีโอระดับโลกอย่าง IISD ของประเทศแคนาดา A Citizen’s Guide to Energy Subsidies in Malaysia (2013) แจงโครงสร้างราคาในมาเลเซียอย่างน่าสนใจ อาทิ

o   มาเลเซียใช้ฐานราคาตลาดเหมือนกับของไทย! คือ อ้างอิงตลาดภูมิภาคสิงคโปร์ ด้วยค่าเฉลี่ยรายวันของ Platts (MOPs) 

o   กลไกปรับราคา “APM” ทำให้น้ำมันถูกสำหรับผู้บริโภคที่หน้าปั๊มและอื่นๆ โดยใช้เครื่องมือสนับสนุน 2 อย่าง คือ 1) ลด-เว้นภาษีสรรพสามิต 2) จ่ายเงินอุดหนุนจากภาครัฐ ราคาขายปลีกไทยจึงแพงกว่า เพราะรัฐเก็บภาษีสรรพสามิตและเงินของกองทุน ขณะที่มาเลเซียไม่เก็บภาษีแล้วยังจ่ายเงินอุดหนุนอีก

o   เงินอุดหนุนราคาน้ำมัน (และก๊าซแอลพีจี) นั้นความจริงมาจากงบประมาณกลาง มิใช่ปิโตรนาส ทั้งนี้มาเลเซียเคยเป็นประเทศส่งออกสุทธิมีรายได้รองรับ แต่ต่อมากลายเป็นผู้นำเข้าน้ำมันสุทธิตั้งแต่ปี 2014 จึงเริ่มเลิก-ลดการอุดหนุน แต่ยังเก็บภาษีสรรพสามิตน้อยมาก ราคาหน้าปั๊มมาเลเซียจึงยังคงถูกกว่าไทย

IISD วิเคราะห์ว่าการอุดหนุนราคาน้ำมันให้ประโยชน์คนรวยมากกว่าผู้มีรายได้น้อย เพราะคนรวยใช้พลังงานมากมายกว่าหลายเท่า ราคาถูกทำให้ใช้มาก ก็ยิ่งได้เงินสนับสนุนมากขี้น มีส่วนทำให้การผลิตไม่พอต่อการบริโภค และยังทำให้คนจนเสียโอกาสแทนที่จะนำเงินสนับสนุนนั้นไปพัฒนาสวัสดิการโดยตรง

o   อย่างไรก็ตาม ก๊าซธรรมชาติที่ใช้ในการผลิตไฟฟ้านั้นมีการอุดหนุนราคาโดยปิโตรนาส ทั้งนี้มาเลเซียยังเป็นผู้ส่งออกก๊าซสุทธิ

มายาคติที่ 2 คือ ปิโตรนาสมีธรรมาภิบาลสูงและบริหารเก่ง นำส่งเงินให้รัฐได้สูงกว่า ปตท.มาก ข้อเท็จจริงคือ

o   ปิโตรนาสเป็นทั้ง (1) ผู้กำกับดูแล (Regulator) และ (2) ผู้ดำเนินการ (Operator) แต่ไทยเราใช้กรมเชื้อเพลิงเป็น Regulator เก็บค่าภาคหลวงเข้ารัฐ ปตท.จึงไม่มีรายได้ส่วนนี้อย่างปิโตรนาส

แม้ปิโตรนาสและ ปตท. ต่างก็เป็น Operator แต่สถานะแตกต่างกันมาก ปิโตรนาสผูกขาดดำเนินการเองในพื้นที่ที่เสี่ยงน้อยๆ ส่วนที่เสี่ยงขึ้นหน่อยก็ร่วมลงทุนกับเอกชน ในขณะที่ระบบไทยไม่มีการผูกขาดการสำรวจผลิตปิโตรเลียม ปตท.ต้องเข้าประมูลแข่งขันกับเอกชนรายอื่น

รายได้ของปิโตรนาสย่อมสูงกว่า ปตท. เพราะ (1) และ (2) และยิ่งสูงขึ้นไปอีกจากการที่มาเลเซียมีความอุดมสมบูรณ์ใต้พิภพมากกว่าไทย

o   การที่ปิโตรนาสเป็นทั้ง (1) และ (2) นั้นขัดหลัก“ธรรมาภิบาลภายนอก” ที่ให้แยกการกำหนดนโยบาย การให้สิทธิ-กำกับดูแล และการลงทุน-ดำเนินการ แยกออกจากกันแบบ “Norwegian Model” นอกจากนี้ ปิโตรนาสขึ้นตรงกับนายกรัฐมนตรี สภาผู้แทนฯ แทบจะไม่มีอำนาจตรวจสอบ

แม้ปิโตรนาสจะเป็นที่ยอมรับในความเป็นมืออาชีพ แต่การขาดความโปร่งใสและระบบตรวจสอบถ่วงดุลจากภายนอกลดทอนความเชื่อมั่นว่าเงินที่ปิโตรนาสนำส่งรัฐบาลนั้นสูงเท่าที่ควรหรือยัง?

o   ด้าน “ธรรมาภิบาลภายใน” เคยมีข่าวว่าปิโตรนาสถูกใช้เป็นเครื่องมือทางการเมือง เช่น บางรัฐในมาเลเซียที่ฝ่ายค้านชนะการเลือกตั้งถูกกลั่นแกล้งโดยไม่นำส่งค่าภาคหลวงให้ นอกจากนี้ยังมีข้อกล่าวหาว่าบริษัท Unaoil ให้สินบนผู้บริหารระดับสูงของปิโตรนาสในกิจการประเทศอิรัก

มายาคติที่ 3 คือ รัฐบาลมาเลเซียได้ส่วนแบ่งการพัฒนาปิโตรเลียมสูงกว่าไทยมาก อันนี้จริง! ทว่าไม่ใช่เพราะใช้ระบบแบ่งปันผลผลิต แต่เป็นเพราะศักยภาพปิโตรเลียมที่สูงกว่า ตามรายงานวิจัยของ Daniel Johnston ประเทศที่มีศักยภาพสูงที่ใช้ระบบสัมปทานอย่างนอร์เวย์ก็ได้เกือบ 80% ทั้งสองประเทศมีแหล่งปิโตรเลียมใหม่ๆ ที่ศักยภาพต่ำกว่า รัฐก็เก็บได้น้อยกว่า 

ในการพัฒนาพื้นที่ทับซ้อนไทย-มาเลเซีย (50:50) MT-JDA ซึ่งใช้ระบบแบ่งปันผลผลิต สัดส่วนกำไรของรัฐทั้งมาเลเซียและไทยอยู่ที่เพียง 50% เพราะ JDA ตั้งอยู่บนแอ่งธรณีมาเลย์ด้านบนที่มีศักยภาพไม่อุดมสมบูรณ์เท่ากับแอ่งด้านล่าง  

จะเห็นว่าประเทศไทยเคยใช้ระบบแบ่งปันผลผลิตมาแล้ว โดยไม่ต้องตั้งบรรษัทพลังงาน!

กรมเชื้อเพลิงธรรมชาติบริหารได้ แต่คงต้องเพิ่มหน่วยงานย่อยสำหรับการควบคุมละเอียดใกล้ชิดตามระบบแบ่งปันผลผลิต ซึ่งก็มีความเสี่ยงจะถูกแทรกแซงแสวงประโยชน์ตามที่เคยเขียนเล่าแล้ว อย่างไรก็ดี อาจจะ Outsource ประมูลเลือกบริษัทหนึ่งมาดำเนินการก็ได้ เพื่อให้โปร่งใสตรวจสอบง่าย 

เอ็นจีโอมาเลเซียอยากให้ประเทศเขาเข้าร่วม EITI หรือโครงการเพื่อความโปร่งใสในการสกัดทรัพยากร แต่รัฐบาลไม่ยอม ส่วนไทย ครม.เห็นชอบแล้ว แต่ EITI กลับไม่เดินหน้า