ความร่วมมือที่ยังท้าทาย

ขณะที่เหล่าผู้นำอาเซียนกำลังประชุมสุดยอดผู้นำอาเซียน หรืออาเซียน ซัมมิท ครั้งที่ 25 กันอยู่ที่พม่า ผมอยากจะพาทุกท่านย้อนรอยความร่วมมือของอาเซียนสักเล็กน้อย เพื่อวิเคราะห์ความท้าทายที่ยังรอภูมิภาคนี้อยู่ข้างหน้า

ก่อนอาเซียนจะก้าวมาถึงวันนี้ เราอาจจำแนกความสัมพันธ์ โครงสร้างองค์กร ตลอดจนกระบวนการตัดสินใจของภูมิภาคนี้เป็น 3 ช่วงใหญ่ๆ ด้วยกันครับ เริ่มจากช่วงเริ่มต้น นับตั้งแต่ปี 25102519 โครงสร้างและความสัมพันธ์ระหว่างกันช่วงนี้มีลักษณะหลวมๆ เนื่องจากบางประเทศเพิ่งได้รับอิสรภาพ ความสัมพันธ์จึงเน้นเรื่องความมั่นคงของภูมิภาค และการรวมกลุ่มกันเพื่อเพิ่มอำนาจเจรจาต่อรองในเวทีเจรจาหลายฝ่าย เช่น เวทีสหประชาชาติ เวทีองค์การการค้าโลก

การประชุมระดับอาเซียนในช่วงนี้ มีเวทีการประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศเป็นเวทีที่มีหน้าที่ตัดสินใจสูงสุด ยึดหลักไม่แทรกแซงกิจการของประเทศอื่น มีความยับยั้งชั่งใจ ความเคารพ และความรับผิดชอบ กลายเป็นที่มาของเพลง “วิถีอาเซียน” หรือ ASEAN Way และการหารือและตัดสินใจโดยฉันทามติ หากตกลงเรื่องใดไม่ได้ ก็จะเลื่อนการตัดสินใจไปไว้ครั้งหน้าเพื่อมิให้ปัญหาบานปลาย

ข้ามมาถึง ช่วงที่สอง ระหว่างปี 2519-2551 อาเซียนเริ่มมีความสัมพันธ์ใกล้ชิดกันมากขึ้น เริ่มมีการประชุมสุดยอดผู้นำอาเซียนครั้งแรก ณ เมืองบาหลีของอินโดนีเซีย เพื่อหารือเรื่องการเสริมสร้างความแข็งแกร่งให้กับความร่วมมือทางเศรษฐกิจ เริ่มมีการจัดตั้งสำนักงานเลขาธิการอาเซียน อำนวยความสะดวกให้แก่การจัดกิจกรรมต่างๆ ของอาเซียน แบ่งฝ่าย การประชุมเป็น 3 เสาหลัก ได้แก่ ที่ประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียน ที่ประชุมรัฐมนตรีเศรษฐกิจอาเซียน และที่ประชุมรัฐมนตรีอื่นๆ ของอาเซียน

ในช่วงนี้เอง การประชุมระดับรัฐมนตรีมีหัวข้อประชุมหารือหลากหลายมากขึ้น เช่น ด้านเกษตรและป่าไม้ ด้านการค้า ด้านพลังงาน ด้านสิ่งแวดล้อม ด้านแรงงาน ด้านกฎหมาย ด้านสวัสดิการสังคม ด้านอาชญากรรม ด้านการท่องเที่ยว ด้านเยาวชน

ขณะเดียวกัน เวทีอาเซียนช่วงนี้ยังใช้วิธีบริหารและดำเนินงานด้วยระบบเวียน การแบ่งปันหน้าที่ความรับผิดชอบ และระบบความมีประสิทธิภาพ เช่น การเวียนกันเป็นประธานและรองประธานของอาเซียนตามลำดับตัวอักษร สะท้อนถึงการเคารพอำนาจอธิปไตยและความเสมอภาคซึ่งกันและกัน

สำหรับ ช่วงที่สาม นับตั้งแต่ปี 2551 จนถึงปัจจุบัน เป็นช่วงที่อาเซียนแบ่ง 3 เสาใหม่ ออกเป็น 3 ประชาคมตามธรรมนูญอาเซียน หรือ ASEAN Charter โดยมีคณะมนตรีแต่ละด้านบริหารงาน ประกอบด้วย 1.คณะมนตรีประชาคมการเมืองและความมั่นคงอาเซียน 2.คณะมนตรีประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน และ 3.คณะมนตรีประชาคมสังคมและวัฒนธรรมอาเซียน และเกิดพิมพ์เขียว (บลูพรินต์) ให้แต่ละคณะมนตรีดำเนินงานตามรอย

นอกจากนี้ อาเซียนยังพยายามผ่อนคลายการตัดสินใจโดยฉันทามติมาเป็น ASEANX ในบางเรื่องที่มีสมาชิกบางประเทศไม่พร้อม เพื่อให้เดินหน้าในเรื่องดังกล่าวได้ และปรับโครงสร้างให้รองนายกรัฐมนตรีฝ่ายเศรษฐกิจของประเทศต่างๆ เข้ามามีบทบาทด้านเศรษฐกิจแทนรัฐมนตรีพาณิชย์ เพื่อให้สามารถสั่งการและติดตามการดำเนินงานตามพิมพ์เขียวของรัฐมนตรีกระทรวงอื่นที่เกี่ยวข้องได้ด้วย

จะเห็นได้ว่า 47 ปีที่ผ่านมา โครงสร้างและความสัมพันธ์ของอาเซียนเปลี่ยนแปลงไปพอสมควร จากที่เคยสัมพันธ์กันแบบหลวมๆ ไม่เป็น ทางการ มาเป็นความสัมพันธ์ที่อิงกับกฎระเบียบมากขึ้น

อย่างไรก็ตาม ภายใต้ความสัมพันธ์ที่ใกล้ชิดขึ้น อาเซียนยังต้องแก้ไขกรณีมีข้อตกลงกันแล้วไม่ปฏิบัติตาม หรือ “เบี้ยว”

เนื่องจากการเบี้ยวแต่ละครั้ง อาจส่งผลต่อประโยชน์ของประเทศสมาชิกอื่นและอาเซียนโดยรวมได้