จับตาใช้จ่ายภาครัฐชะงักชี้ชะตาศก.ปี 57

ศูนย์วิจัยฯ หวั่นสุญญากาศการเมืองกระทบการใช้จ่ายและลงทุนภาครัฐ ตัวขับเคลื่อนเศรษฐกิจมีจำกัด กดดันแบงก์ชาติกำหนดนโยบายการเงิน

ศูนย์วิจัยกสิกรไทย ออกบทวิเคราะห์การใช้จ่าย-ลงทุนภาครัฐ ว่า ท่ามกลางภาวะการชะลอตัวของเศรษฐกิจไทย ที่การใช้จ่ายภาคเอกชนภายในประเทศเผชิญแรงกดดันจากหลากหลายปัจจัย ไม่ว่าจะเป็นการที่กิจกรรมการบริโภคและลงทุนเข้าสู่ภาวะปรับฐานหลังจากมาตรการกระตุ้นในช่วงสองปีก่อนหน้า รวมถึงปัญหาหนี้ครัวเรือนไทยที่ยังอยู่ในระดับสูง และความเชื่อมั่นของภาคครัวเรือนและธุรกิจที่เสื่อมถอยลง นอกเหนือจากการส่งออกซึ่งคาดว่าคงทยอยฟื้นตัวขึ้นสอดคล้องกับเศรษฐกิจโลกที่แข็งแกร่งมากขึ้น  หลายฝ่ายต่างฝากความหวังไว้กับแรงขับเคลื่อนทางเศรษฐกิจจากภาครัฐ ผ่านกลไกการใช้จ่ายและการลงทุนของภาครัฐ อย่างไรก็ดี แม้การเลือกตั้งเมื่อวันที่ 2 กุมภาพันธ์ 2557 ที่ผ่านมา จะผ่านพ้นไปด้วยดีในเขตเลือกตั้งส่วนใหญ่ของประเทศ แต่ก็ต้องยอมรับว่า ยังมีประเด็นทางด้านกฎหมายและการเมืองต่างๆ อันอาจมีผลต่อความสำเร็จในการจัดตั้งรัฐบาลหลังจากนี้ ท่ามกลางเหตุการชุมนุมทางการเมืองที่ยังมีต่อเนื่อง ทั้งนี้ ภายใต้ภาวะสุญญากาศทางการเมืองที่เกิดขึ้น คงส่งผลให้กลไกทางด้านนโยบายการคลังคงไม่สามารถดำเนินได้เหมือนดังเช่นในภาวะปกติ จึงนำไปสู่คำถามว่า เม็ดเงินการใช้จ่าย-ลงทุนภาครัฐมีความเสี่ยงที่จะหายไปจากระบบเศรษฐกิจมากน้อยเพียงใด ซึ่งศูนย์วิจัยกสิกรไทยได้ทำการประมาณการผลกระทบต่อการใช้จ่าย-ลงทุนภาครัฐ ภายใต้ข้อสมมติฐานความเป็นไปได้ที่ภาวะสุญญากาศทางการเมืองจะลากยาวไปถึงครึ่งหลังของปี 2557 ดังนี้

ผลกระทบต่อเม็ดเงินการเบิกจ่ายงบประมาณในปีปฏิทิน 2557 คงมีกรอบที่จำกัด แม้ว่าจะเกิดภาวะสุญญากาศทางการเมือง

เม็ดเงินงบประมาณที่จะมีการเบิกจ่ายและอัดฉีดลงสู่ระบบเศรษฐกิจในปี 2557 นั้น ประกอบไปด้วย 2 ส่วน กล่าวคือ งบประมาณประจำปี 2557 ซึ่งจะมีการเบิกจ่ายในช่วง ม.ค.-ก.ย. 2557 และงบประมาณประจำปี 2558 สำหรับช่วงไตรมาสสุดท้ายของปี 2557 ทั้งนี้ แม้ว่าภาวะสุญญากาศทางการคลังที่เกิดขึ้นอาจจะลากยาวไปถึงครึ่งหลังของปี 2557 ศูนย์วิจัยกสิกรไทยก็เชื่อว่า ส่วนราชการในภาพรวมคงจะทำการเบิกจ่ายงบประมาณปี 2557 ได้โดยไม่มีประเด็นติดขัดทางด้านกฎหมายภายใต้การดูแลของรัฐบาลรักษาการ และคาดว่าน่าจะเบิกจ่ายได้ในอัตรา 89-92% ของวงเงินงบประมาณ ใกล้เคียงกับอัตราการเบิกจ่ายงบประมาณปี 2556 ที่ 90.5% แต่ต่ำกว่าเป้าหมายการเบิกจ่ายที่กำหนดไว้ที่ 95% ของวงเงินงบประมาณ (ขณะที่เป้าหมายการเบิกจ่ายรายจ่ายลงทุนเท่ากับ 82%)

ทั้งนี้ แม้ว่าความไม่มีเสถียรภาพทางการเมือง คงส่งผลให้กระบวนการจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2558 มีความล่าช้า และมีความเป็นไปได้ที่จะไม่สามารถประกาศใช้พระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2558 ได้ทันต้นปีงบประมาณ 2558 (ซึ่งเริ่มวันที่ 1 ต.ต. 2557) แต่คงมีผลต่อการเบิกจ่ายเม็ดเงินงบประมาณในไตรมาสสุดท้ายของปี 2557 ในวงที่จำกัด เนื่องจากในกรณีที่พระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีนั้น ๆ ออกไม่ทัน กฎหมายอนุญาตให้ส่วนราชการสามารถเบิกจ่ายได้ภายใต้กรอบงบประมาณปีก่อนหน้า ยกเว้นงบลงทุนในโครงการใหม่ที่จะไม่สามารถเบิกจ่ายได้ รวมถึงเงินอุดหนุนเฉพาะกิจบางส่วนที่ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่อาจต้องเผชิญไม่ความชัดเจนทางด้านกฎหมายในการเบิกจ่าย อย่างไรก็ดี ในทางปฏิบัติ ไตรมาสแรกของปีงบประมาณจะมีการเบิกจ่ายงบลงทุนที่ค่อนข้างต่ำอยู่แล้วโดยปกติ ทำให้ศูนย์วิจัยกสิกรไทยคาดว่า เม็ดเงินใช้จ่าย-ลงทุนภาครัฐที่เบิกจ่ายจากงบประมาณจะหายไปจากระบบเศรษฐกิจในปีปฏิทิน 2557 ในกรอบ 30,000-50,000 ล้านบาท หรือคิดเป็นประมาณ 0.3-0.5% ของ GDP

โครงการลงทุนขนาดใหญ่บางโครงการคงต้องเลื่อนออกไป และไม่สามารถเบิกจ่ายเม็ดเงินลงทุนได้ภายในปี 2557

อย่างไรก็ดี เม็ดเงินงบประมาณดังกล่าวเป็นเพียงส่วนหนึ่งของการเบิกจ่ายภาครัฐเท่านั้น โดยเมื่อพิจารณาในมิติของเม็ดเงินใช้จ่าย-ลงทุนภาครัฐโดยรวม พบว่า มีความเป็นไปได้ที่โครงการลงทุนขนาดใหญ่ภาครัฐบางโครงการที่ดำเนินการนอกระบบงบประมาณ โดยเฉพาะอย่างยิ่งโครงการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ของภาครัฐภายใต้ร่างพระราชบัญญัติให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงิน 2 ล้านล้านบาทฯ มีโอกาสล่าช้าและเลื่อนออกไปอย่างไม่มีกำหนด เนื่องจากร่าง พ.ร.บ.ฯ ดังกล่าว ยังไม่ได้ดำเนินการตราเป็นกฎหมายจนแล้วเสร็จในช่วงก่อนที่รัฐบาลประกาศยุบสภาฯ เนื่องจากอยู่ในกระบวนการพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งหากศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าร่างกฎหมายดังกล่าวชอบด้วยรัฐธรรมนูญ รัฐบาลรักษาการคงสามารถดำเนินการตราเป็นกฎหมายและคงเดินหน้าโครงการลงทุนดังกล่าวต่อไป อย่างไรก็ตาม ในกรณีที่คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญไม่ออกมาเป็นผลบวกต่อร่าง พ.ร.บ.ฯ หากฝ่ายการเมืองยังต้องการผลักดันการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ต่อไป ก็จำเป็นต้องรอจนกว่าประเทศไทยจะมีสภาผู้แทนราษฎรอีกครั้ง จึงจะสามารถผลักดันร่างกฎหมายกู้เงินนอกงบประมาณฉบับใหม่ต่อไปได้ ทำให้คาดว่า ในกรณีดังกล่าว เม็ดเงินลงทุนในโครงการเหล่านี้คงไม่สามารถเบิกจ่ายได้ทันปีปฏิทิน 2557 แม้ว่าจะสามารถจัดตั้งรัฐบาลได้สำเร็จภายในปีนี้ ก็ตาม ดังนั้น ภาวะสุญญากาศทางการเมืองจึงส่งผลกระทบโดยตรงต่อแหล่งเงินทุนและการเบิกจ่ายของโครงการลงทุนดังกล่าว อย่างไรก็ตาม โครงการลงทุนอื่นๆ ของรัฐวิสาหกิจ ซึ่งอยู่ในแผนการบริหารหนี้สาธารณะประจำปีงบประมาณ 2557 อยู่แล้ว อาจยังสามารถดำเนินการได้ภายใต้งบลงทุนตามปกติ ทั้งนี้ โครงการลงทุนภาครัฐมีแนวโน้มที่จะต้องเลื่อนออกไป ซึ่งคิดเป็นเม็ดเงินที่หายไปจากระบบเศรษฐกิจอีกประมาณ 18,000-30,000 ล้านบาท

ดังนั้น เมื่อมองในมิติการเบิกจ่ายภาครัฐโดยรวม เม็ดเงินจากระบบงบประมาณและโครงการลงทุนนอกงบประมาณที่คาดว่าจะหายไปจากระบบเศรษฐกิจในปีปฏิทิน 2557 อันเป็นผลกระทบมาจากภาวะสุญากาศทางการเมือง จะอยู่ในกรอบ 48,000-80,000 ล้านบาท หรือคิดเป็นประมาณ 0.5-0.8% ของ GDP 

มองไปข้างหน้า ความเสี่ยงและขอบเขตของผลกระทบต่อการเบิกจ่ายเม็ดเงินภาครัฐจะขยายวงกว้างขึ้น หากปัญหาความไร้เสถียรภาพทางการเมืองลากยาว จนส่งผลกระทบต่อความสำเร็จในการจัดตั้งรัฐบาลภายในปี 2557 

หากการเมืองยังไร้เสถียรภาพและประเทศต้องตกอยู่ภาวะที่ไม่มีรัฐบาลที่มีอำนาจชอบธรรมในการบริหารประเทศ ยาวนานจนถึงปี 2558 ผลกระทบต่อการใช้จ่าย-ลงทุนภาครัฐ คงขยายวงกว้างขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การประกาศใช้ร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2558 ที่มีความล่าช้าออกไป ซึ่งจะทำให้งบลงทุนที่เป็นโครงการใหม่ทั้งหมดจะไม่สามารถดำเนินการได้ รวมไปถึงเงินอุดหนุนให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นบางส่วนด้วย ซึ่งหมายถึงเม็ดเงินอีกประมาณ 100,000-200,000 ล้านบาท ที่อาจจะหายไปจากระบบเศรษฐกิจในปีปฏิทิน 2558 ซึ่งทำให้จำเป็นต้องจับตาดูพัฒนาการทางการเมืองในส่วนนี้อย่างใกล้ชิดต่อไป

นอกจากผลกระทบต่อการใช้จ่ายตามระบบงบประมาณแล้ว การที่ไม่สามารถจัดตั้งรัฐบาลได้ภายในปี 2557 จะยังคงส่งผลกระทบถึงการลงทุนของรัฐวิสาหกิจบางส่วนที่จำเป็นต้องกู้เงินโดยมีกระทรวงการคลังค้ำประกัน โดยคณะรัฐมนตรีรักษาการจะไม่สามารถให้มติเห็นชอบแผนการบริหารหนี้สาธารณะประจำปีงบประมาณ 2558 ได้  และก็คงทำให้การเบิกจ่ายเม็ดเงินในส่วนนี้ลดลงอีก

ผลกระทบในมิติต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง...ขึ้นกับความรวดเร็วในการจัดตั้งรัฐบาลและเดินหน้าการเบิกจ่าย

นัยต่อภาคเศรษฐกิจจริง หากพิจารณาในมิติของภาคเศรษฐกิจจริง พบว่า เม็ดเงินการใช้จ่าย-ลงทุนของภาครัฐที่เบิกจ่ายล่าช้าและยังไม่มีความแน่นอนว่าจะสามารถเบิกจ่ายได้มากน้อยเพียงใด นอกจากจะส่งผลกระทบโดยตรงต่อจีดีพีผ่านการบริโภคและการลงทุนภาครัฐที่คงมีโอกาสหดตัวแล้ว ยังจะส่งผลต่อการบริโภคและการลงทุนของภาคเอกชนอีกด้วย เนื่องจากสถานะของรัฐบาลรักษาการไม่เอื้อต่อการออกมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจระยะสั้นชุดใหม่ ขณะที่ภาคเอกชนที่รับงานก่อสร้างโครงการภาครัฐ รวมถึงธุรกิจที่เกี่ยวกับกิจการสาธารณูปโภค ก็คงต้องชะลอการลงทุนจนกว่าการเมืองจะมีเสถียรภาพมากขึ้น นอกจากนี้ เมื่อมองในระยะยาว ความไม่ต่อเนื่องของนโยบายการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานทางเศรษฐกิจ จะทำให้ประเทศไทยสูญเสียโมเมนตัมเชิงความสามารถทางการแข่งขัน เมื่อเทียบกับประเทศอื่นๆ ที่การเมืองมีเสถียรภาพมากกว่า อย่างไรก็ตาม กรอบคาดการณ์การขยายตัวของเศรษฐกิจไทยปี 2557 ของศูนย์วิจัยกสิกรไทยที่ 2.2-3.7% ได้รองรับความเสี่ยงทางการเมืองดังกล่าวไปแล้วส่วนหนึ่ง อย่างไรก็ตาม หากปัญหาทางการเมืองพัฒนาไปในทิศทางที่แย่กว่าคาด ก็คงเป็นความเสี่ยงขาลงที่จะต้องทำการประเมินต่อไป

นัยต่อนโยบายการเงิน ด้วยข้อจำกัดของนโยบายทางการคลังดังกล่าว นโยบายการเงินอาจเป็นเพียงกลไกเดียวที่จะสามารถประคับประคองการฟื้นตัวของเศรษฐกิจไทยได้ ท่ามกลางภาวะเศรษฐกิจที่ชะลอตัว ซึ่งปัจจัยดังกล่างคงมีน้ำหนักมากขึ้นต่อท่าทีคณะกรรมการนโยบายการเงิน (กนง.) ในการดำเนินนโยบายการเงินในระยะถัดไป แม้ว่าประสิทธิผลส่วนเพิ่มของนโยบายการเงินอาจลดน้อยลง สอดคล้องกับระดับหนี้ครัวเรือนที่เร่งตัวขึ้นและความเชื่อมั่นของภาคเอกชนที่ถดถอย ขณะที่ระดับเงินเฟ้อยังคงทรงตัวอยู่ในระดับต่ำ อย่างไรก็ตาม ปัจจัยภายนอกประเทศที่เกิดขึ้น ไม่ว่าจะเป็นปัญหาความไม่มีเสถียรภาพของประเทศตลาดเกิดใหม่ และความผันผวนของเงินทุนเคลื่อนย้าย ก็คงทำให้การตัดสินใจเชิงนโยบายการเงินของ กนง. มีความซับซ้อนและท้าทายมากขึ้น นอกจากนี้ หากสถานการณ์ทางเศรษฐกิจและการเมืองไถลลึกลงเกินกว่าที่คาด มีความเป็นไปได้ที่ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) จะใช้กลไกทางนโยบายการเงินอื่นๆ นอกเหนือจากอัตราดอกเบี้ย ไม่ว่าจะเป็นการทำธุรกรรมในตลาดพันธบัตร การเปลี่ยนแปลงหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการดำรงเงินสำรองของธนาคารพาณิชย์ รวมไปถึงนโยบายการเงินรูปแบบใหม่ ดังเช่นที่ธนาคารกลางหลายแห่งทั่วโลกได้ดำเนินการในช่วงหลายปีที่ผ่านมา เพื่อรักษาโมเมนตัมของระบบเศรษฐกิจก่อนที่จะสายเกินแก้