การเปิดสัมปทานปิโตรเลียมรอบที่21

ในช่วงต้นเดือน ธ.ค.ที่ผ่านมา ในระหว่างที่บ้านเมืองกำลังมีความวุ่นวายทางการเมือง และยังไม่รู้ว่าจะแสวงหาทางออกกันด้วยวิธีใด มีข่าวออกมาว่ากรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ กระทรวงพลังงาน กำลังเตรียมการที่จะเสนอให้คณะกรรมการปิโตรเลียม และคณะรัฐมนตรี พิจารณาเปิดสัมปทานปิโตรเลียมรอบที่ 21 ในช่วงต้นปี 2557 หลังจากต้องเลื่อนมาจากกำหนดการเดิมเมื่อเดือน มิ.ย. 2554 มาเป็นเวลาถึงสองปีครึ่ง เพราะถูกคัดค้านจากประชาชนบางกลุ่มที่เห็นว่าระบบการให้สัมปทานปิโตรเลียมนั้นไม่เหมาะกับประเทศไทย และทำให้ประเทศชาติและประชาชนไม่ได้รับส่วนแบ่งที่เป็นธรรมจากรายได้ทรัพยากรธรรมชาติที่มีมูลค่ามากมายมหาศาล

เรื่องนี้มี สว.บางท่านซึ่งเกาะติดประเด็นนี้มาโดยตลอดได้โพสต์ความเห็นลงในเฟซบุ๊กของท่าน เป็นแถลงการณ์ถึงกระทรวงพลังงานว่า “ให้หยุดลักไก่ให้สัมปทานน้ำมันช่วงวิกฤตบ้านเมือง” โดยไม่ยอมปรับปรุงกฎหมายปิโตรเลียมในส่วนว่าด้วยการแบ่งปันผลประโยชน์ เพื่อให้รัฐและประชาชนได้ผลประโยชน์ที่สูงขึ้น

ซึ่งทางกระทรวงพลังงานได้แถลงในเวลาต่อมาว่า เนื่องจากได้มี พ.ร.ฎ.ยุบสภา และ ครม.กลายเป็น ครม.รักษาการ ดังนั้นการดำเนินการในเรื่องดังกล่าวจึงเดินหน้าต่อไปไม่ได้ ต้องรอให้มีการเลือกตั้ง และมีรัฐบาลชุดใหม่เข้ามาทำหน้าที่ก่อน จึงจะเสนอให้ ครม.ชุดใหม่พิจารณาได้

เรื่องระบบสัมปทานปิโตรเลียมในประเทศไทย และระบบการแบ่งปันผลประโยชน์ระหว่างรัฐและผู้รับสัมปทานนั้น เป็นเรื่องที่มีการถกเถียงกันมาอย่างยาวนาน และมีการศึกษาโดยสถาบันต่างๆ มากมาย ทั้งในประเทศและต่างประเทศ ตลอดจนยังมีการจัดสัมมนาและเวทีสาธารณะรับฟังความคิดเห็น อีกทั้งเวทีให้ความรู้ (ข้างเดียว) ของแต่ละฝ่ายอีกนับไม่ถ้วน แต่ก็ไม่อาจหาข้อสรุปที่เห็นพ้องต้องกันได้ว่า อะไรคือระบบที่ดีที่สุดสำหรับประเทศไทย และการแบ่งปันผลประโยชน์แบบใดจึงจะเหมาะสมและเป็นธรรมที่สุด กับทั้งรัฐ ผู้ประกอบการ และผู้บริโภค

ข้อแตกต่างที่สำคัญ คือ ในขณะที่กรมเชื้อเพลิงธรรมชาติยังเชื่อว่าระบบการให้สัมปทานนั้นเป็นระบบที่เหมาะสมกับประเทศไทยมากที่สุด เพราะแหล่งปิโตรเลียมที่เหลืออยู่ในขณะนี้น่าจะเป็นแหล่งเล็กๆ เป็นส่วนใหญ่ (แหล่งขนาดใหญ่ได้ถูกค้นพบไปหมดแล้ว) ถ้าเปลี่ยนไปใช้ระบบแบ่งปันผลผลิตหรือรับจ้างผลิต ก็จะไม่ได้รับความสนใจหรือรัฐบาลก็ต้องเข้าไปรับความเสี่ยงเพิ่มมากขึ้น

แต่ทางฝ่ายผู้คัดค้านกลับเห็นว่าระบบสัมปทานเป็นระบบที่ทำให้รัฐเป็นฝ่ายเสียเปรียบ เพราะกรรมสิทธิ์ในปิโตรเลียมที่ค้นพบตกเป็นของเอกชน และเอกชนสามารถกำหนดราคาขายได้ตามราคาในตลาดโลก นอกจากนั้นระบบสัมปทานยังเป็นระบบที่ไม่เป็นที่นิยมกันอีกแล้ว โดยยกตัวอย่างว่า ประเทศส่วนใหญ่โดยเฉพาะในประเทศเพื่อนบ้านของเรา ก็ล้วนแต่เปลี่ยนมาใช้ระบบแบ่งปันผลผลิตกันทั้งนั้น

อีกเรื่องหนึ่งที่เห็นต่างกัน คือ เรื่องของการแบ่งปันผลประโยชน์ ซึ่งภาครัฐเห็นว่าหลักการการแบ่งปันผลประโยชน์ตามที่กำหนดไว้ใน พ.ร.บ.ปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 และมีการแก้ไขครั้งล่าสุด เมื่อปี 2532 ตามรูปแบบ Thailand 3 ซึ่งมีทั้งค่าภาคหลวงเป็นแบบขั้นบันได 515% (เก็บจากรายได้โดยไม่หักค่าใช้จ่าย) ภาษีเงินได้ธุรกิจปิโตรเลียม (เก็บ 50% จากผลกำไร ในขณะที่ธุรกิจอื่นๆ เสียเพียง 20%) และยังมีผลประโยชน์ตอบแทนพิเศษรายปี (SRB) ในอัตรา 075% ขึ้นอยู่กับราคาน้ำมันในตลาดโลกนั้น เป็นหลักการแบ่งปันผลประโยชน์ระหว่างรัฐกับผู้รับสัมปทานที่เหมาะสมและยุติธรรมแล้ว เพราะทำให้รัฐได้รับส่วนแบ่งรายได้สูงถึง 60% ของกำไรหลังหักค่าใช้จ่าย

แต่ทางฝ่ายผู้คัดค้านมีความเห็นว่าระบบที่ใช้อยู่ในปัจจุบันนั้น เอื้อประโยชน์ให้แก่ผู้ประกอบการมากกว่า โดยเอกชนจ่ายผลตอบแทนให้กับรัฐบาลเป็นส่วนน้อย และรัฐได้รับส่วนแบ่งรายได้ที่ไม่เป็นธรรม ทำให้ประชาชนต้องใช้ก๊าซและน้ำมันในราคาแพง โดยยกตัวอย่างประเทศอื่นๆ ที่ใช้ระบบแบ่งปันผลผลิตว่า ประเทศเหล่านั้นได้รับส่วนแบ่งรายได้สูงถึง 7080% ก่อนหักค่าใช้จ่ายเสียด้วยซ้ำไป

ความเห็นขัดแย้งที่มีมานานกว่า 2 ปีแล้ว ดูท่าจะไม่สามารถทำความเข้าใจเพื่อหาข้อสรุปเป็นทางออกร่วมกันได้ (เหมือนการเมืองไทยในขณะนี้) ซึ่งถ้าปล่อยให้ยืดเยื้อต่อไปก็จะยิ่งไม่เป็นผลดีต่อความมั่นคงด้านพลังงานของประเทศ เพราะปริมาณสำรองก๊าซและน้ำมันที่พบและพิสูจน์แล้วว่ามีอยู่จริง (2P) กำลังร่อยหรอและจะหมดไปทุกทีๆ อีกทั้งสัมปทานที่ผู้ประกอบการได้รับอยู่ในปัจจุบันก็กำลังจะหมดอายุลงในอีก 78 ปีข้างหน้า จำเป็นอย่างยิ่งที่เอกชนผู้ลงทุนจะต้องเตรียมตัวล่วงหน้าว่า นโยบายของรัฐจะเป็นอย่างไรเมื่ออายุสัมปทานสิ้นสุดลง

ถ้ารัฐมีนโยบายจะเปิดประมูลใหม่หรือต่ออายุสัมปทาน ผู้ประกอบการก็คงต้องการรู้เงื่อนไขว่าจะเป็นอย่างไร จะคงระบบเดิมหรือจะเปลี่ยนเป็นระบบใหม่ หลักการการแบ่งปันผลประโยชน์จะมีการเปลี่ยนแปลงหรือไม่ ซึ่งทั้งหมดนี้จะมีผลต่อการตัดสินใจของภาคเอกชนว่าจะสนใจลงทุนในการทำธุรกิจสำรวจและขุดเจาะปิโตรเลียมในประเทศไทยมากน้อยแค่ไหน อย่างใดหรือไม่

ดังนั้น ผมจึงใคร่เสนอทางออกว่า เพื่อให้การเปิดสัมปทานปิโตรเลียมเดินหน้าต่อไปได้ และเพื่อให้เป็นบรรทัดฐานสำหรับการต่ออายุสัมปทานปิโตรเลียมที่กำลังจะหมดลงในอนาคต ทางกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ และคณะกรรมการปิโตรเลียม น่าจะลองตั้งคณะทำงานหรือคณะอนุกรรมการจัดเตรียมข้อเสนอหรือร่างทีโออาร์เกี่ยวกับการเปิดสัมปทานปิโตรเลียมครั้งที่ 21 อันประกอบไปด้วยทุกฝ่าย นับตั้งแต่หน่วยงานราชการที่มีหน้าที่รับผิดชอบโดยตรง อย่างเช่น กรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ สนพ. ฯลฯ ตลอดจนนักวิชาการจากมหาวิทยาลัยและสถาบันต่างๆ รวมทั้งภาคประชาชน และตัวแทนองค์กรที่ทำหน้าที่ตรวจสอบต่างๆ อย่างเช่น สว.เป็นต้น เพื่อระดมความคิดว่าระบบที่ทุกคนคิดว่าดีและเหมาะสมที่สุดสำหรับประเทศไทยควรจะเป็นอย่างไร

ถ้าส่วนใหญ่เห็นว่าระบบที่ใช้อยู่ในปัจจุบันไม่เหมาะสม จะต้องเปลี่ยนแปลงเป็นระบบใหม่ ซึ่งจะต้องมีการแก้ไข พ.ร.บ.ปิโตรเลียม ก็ให้รีบดำเนินการโดยเร็ว แต่ก็คงไม่เร็วไปกว่าหนึ่งปี แล้วมาดูกันว่าเมื่อประกาศเปิดให้สัมปทานปิโตรเลียมตามเงื่อนไขใหม่แล้วจะมีเอกชนมาสนใจลงทุนกันมากน้อยแค่ไหน

แน่นอนว่าวิธีการนี้ทางหน่วยงานที่รับผิดชอบ อย่างเช่นกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติคงไม่เห็นด้วยแน่ เพราะนอกจากเสียเวลาแล้ว ยังเสี่ยงต่อการที่จะไม่มีเอกชนสนใจมาลงทุน เหมือนอย่างตอนที่เราแก้เงื่อนไขการแบ่งปันผลประโยชน์จาก Thailand 1 มาเป็น Thailand 2 ที่เข้มงวดมากขึ้น

แต่ถ้าไม่ทำก็จะมีข้อโต้แย้งอยู่ร่ำไป ดังนั้นผมคิดว่ายอมเสียเวลาอีกสักทีดีกว่า พูดกันให้รู้เรื่องไปเลยว่า การแก้ระบบการให้สัมปทานและเงื่อนไขการแบ่งปันผลประโยชน์นั้น ไม่ใช่เรื่องเล่นๆ ที่จะแก้กลับไปกลับมาได้ง่ายๆ แต่ต้องไปแก้กฎหมาย ซึ่งต้องใช้เวลาเป็นปี และทำให้ประเทศชาติต้องเสียโอกาส ถ้าไม่แน่ใจว่าทำแล้วจะเกิดผลดีจริงๆ ก็ไม่ควรทำ แต่ควรใช้วิธีการเจรจาต่อรองกับภาคเอกชนให้รัฐได้ผลตอบแทนที่ดีที่สุดมากกว่า

แต่ไม่ว่าจะใช้วิธีใดก็ตาม ผมคิดว่าการเปิดโอกาสให้ภาคประชาชนเข้ามามีบทบาทและมีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายปิโตรเลียมของชาตินั้น ถือเป็นเรื่องที่ดีและควรสนับสนุนให้เกิดขึ้นครับ!!!