สับรัฐล้วงตับแบงก์ชาติตั้งกองทุนมั่นคงแห่งชาติ(1)

ภายหลังจากที่ อำพน กิตติอำพน ประธานกรรมการธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ได้ระบุว่า จะนำเงินสำรองทางการของประเทศส่วนหนึ่งออกไปตั้งกองทุนมั่งคั่งแห่งชาติ ซึ่งจะนำกองทุนนี้ไปลงทุนในโครงการที่อยู่ในแผนลงทุน 2 ล้านล้านบาท ให้สำเร็จภายในช่วงเวลาที่ดำรงตำแหน่งนี้ ก็เกิดการวิพากษ์วิจารณ์กันอย่างแพร่หลายถึงความเหมาะสม

ธีระชัย ภูวนาถนรานุบาล อดีต รมว.คลัง และอดีตรองผู้ว่าการ ธปท. ได้โพสต์ข้อความในเฟซบุ๊กส่วนตัว อธิบายข้อดีข้อเสียของนโยบายดังกล่าวอย่างน่าสนใจ โดย ธีระชัย ระบุว่า เรื่องนี้เป็นเรื่องที่มีผลกระทบต่อฐานะของประเทศได้อย่างมาก

“เรื่องกองทุนมั่งคั่งแห่งชาติ (Sovereign wealth fund) ในปี 2554 ช่วงที่ผมดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีคลังนั้น ผมได้เอ่ยกับ ดร.ประสาร ไตรรัตน์วรกุล ผู้ว่าการ ธปท. ขอให้ ธปท.ศึกษาความเหมาะสมเกี่ยวกับเรื่องกองทุนมั่งคั่งแห่งชาติ

แต่เมื่อผมได้ให้ข่าวนี้ไปแก่สื่อมวลชน ปรากฏว่ากลุ่มลูกศิษย์หลวงตามหาบัวออกมาแสดงความเห็นคัดค้าน รองนายกฯ และ รมว.พาณิชย์ ขณะนั้น (กิตติรัตน์ ณ ระนอง) ได้แถลงข่าวว่าเรื่องนี้ไม่ใช่เรื่องที่เร่งด่วน ผมจึงยุติเรื่องไป

ภายหลังจากพ้นตำแหน่ง ผมได้ศึกษากรณีของประเทศอื่นๆ แล้ว อยากให้ข้อมูลดังนี้ครับ

คำถามที่หนึ่ง ประเทศแบบไหนที่มีการจัดตั้งกองทุนมั่งคั่งแห่งชาติ

คำตอบคือ ประเทศที่ตั้งกองทุนมั่งคั่งแห่งชาตินั้นมีไม่กี่ประเทศ ส่วนใหญ่จะเป็นประเทศที่มีรายได้จากทรัพยากรธรรมชาติมากๆ เช่น ส่งออกน้ำมัน ส่งออกก๊าซธรรมชาติ

สำหรับประเทศที่ไม่มีรายได้จากทรัพยากรธรรมชาตินั้น จะมีน้อยรายมากที่ตั้งกองทุนมั่งคั่งแห่งชาติ ประเทศที่จะยกขึ้นเป็นตัวอย่างอยู่เสมอ คือ สิงคโปร์

แต่สำหรับประเทศที่ไม่มีรายได้จากทรัพยากรธรรมชาตินั้น จะตั้งกองทุนมั่งคั่งแห่งชาติก็ต่อเมื่อประเทศนั้นเกินดุลการค้ามาก และรัฐบาลเกินดุลงบประมาณอย่างมากเท่านั้น

ส่วนประเทศที่เกินดุลการค้าเพียงชั่วคราว หรือรัฐบาลขาดดุลงบประมาณ ผมไม่เคยเห็นมีประเทศใดที่ตั้งกองทุนมั่งคั่งแห่งชาติ

สาเหตุที่เป็นเช่นนั้น ก็เพราะทุนสำรองของประเทศดังกล่าวเกิดจากเงินทุนไหลเข้าเป็นสำคัญ เมื่อเงินไหลเข้าได้ ภายหลังก็ไหลออกได้ ถึงแม้จะเป็นเงินที่ไหลเข้ามาเพื่อตั้งโรงงาน เมื่อเขามีกำไร เขาก็จะนำเงินไหลกลับออกไป

ดังนั้น ประเทศที่ทุนสำรองไม่ได้เกิดจากทรัพยากรธรรมชาติ หรือไม่ได้เกิดจากเกินดุลการค้าเป็นเวลานาน ผมไม่ค่อยเห็นเขาตั้งกองทุนมั่งคั่งแห่งชาติ เพราะถ้าเกิดตั้งกองทุนมั่งคั่งแห่งชาติ แล้วเอาเงินไปลงทุนแบบระยะยาว ถ้าต่อไปเงินกลับไหลออก จะทำอย่างไรกัน

คำถามที่สอง ถ้าไทยไม่ตั้งกองทุนมั่งคั่งแห่งชาติ ประเทศไทยจะเสียโอกาสหรือไม่

บทบาทของกองทุนมั่งคั่งแห่งชาตินั้น ก็คือนำเงินของประเทศไปลงทุนเป็นทรัพย์สินต่างประเทศ เพื่อให้เกิดผลตอบแทนแก่ประเทศในอนาคต

แต่ผู้ที่จะนำเงินของประเทศไปลงทุนเป็นทรัพย์สินต่างประเทศนั้น ทางการไม่จำเป็นต้องเป็นผู้ดำเนินการเอง แต่ควรให้เอกชนเป็นผู้ดำเนินการ

ที่จริง การที่เอกชนเป็นผู้ออกไปลงทุนสร้างทรัพย์สินต่างประเทศนั้น เอกชนย่อมสามารถทำได้ดีกว่าทางการ

ดังนั้น ถ้าเราดูประเทศที่บริษัทเอกชนของเขาสามารถออกไปลงทุนต่างประเทศได้เอง ประเทศเหล่านี้จะไม่มีการตั้งกองทุนมั่งคั่งแห่งชาติ ไม่ว่าประเทศสหรัฐอเมริกา ญี่ปุ่น เกาหลี

ประเทศเหล่านี้ ไม่ใช่ว่าเขาจะมีฐานะจนกว่าประเทศไทยนะครับ แต่เขามีทรัพย์สินต่างประเทศมาก ในรูปของทรัพย์สินเอกชน ไม่จำเป็นที่รัฐบาลจะต้องดิ้นรนเป็นผู้ออกไปทำหน้าที่ลงทุนเองด้วยการตั้งกองทุนมั่งคั่งแห่งชาติใดๆ ทั้งสิ้น

คำถามที่สาม ทุนสำรองของประเทศไทย ทำไมจึงไม่เอามาลงทุนภายในประเทศไทย เพื่อพัฒนาประเทศไทย

ทุนสำรองที่อยู่ที่ ธปท.นั้น ต้องลงทุนเฉพาะในต่างประเทศครับ ไม่สามารถนำมาลงทุนภายในประเทศในรูปเงินบาทได้ เพราะจะทำให้ ธปท.ควบคุมปริมาณเงินไม่ได้ ดังนั้นจึงต้องเน้นการลงทุนไปต่างประเทศเท่านั้น”

คำถามที่สี่ ถ้ารัฐบาลไทยเกิดจะตั้งกองทุนมั่งคั่งแห่งชาติขึ้นจริงๆ รัฐบาลควรจะเคลียร์บัญชีกับธปท. อย่างไร

ธปท.เป็นองค์กร ที่ไม่มีอำนาจและหน้าที่ ที่จะไปลงทุนแบบตั้งกองทุนมั่งคั่งแห่งชาติ ด้วยตนเอง และผมก็ไม่เห็นว่ามีธนาคารกลางของประเทศใด ที่ทำหน้าที่นี้ เขาต้องแยกไป เพื่อให้เป็นหน้าที่ของรัฐบาลกันทั้งสิ้น

การที่รัฐบาลไทยจะเอาเงินทุนสำรองจากธปท. เพื่อไปใช้ตั้งกองทุนมั่งคั่งแห่งชาติ นั้น รัฐบาลไม่ควรจะหยิบฉวยไปเอง ถ้าทำเช่นนั้น เท่ากับเป็นการทำลายวินัยทางการเงิน ต่างประเทศจะขาดความเชื่อถืออย่างฉับพลัน

หากรัฐบาลจะเอาทุนสำรองจากธปท. รัฐบาลจะต้องออกพันธบัตรเป็นเงินสกุลบาท ตามอัตราดอกเบี้ยตลาด เพื่อให้แก่ธปท. เป็นการแลกกับทุนสำรองที่รัฐบาลต้องการ รัฐบาลต้องทำอย่างนี้เท่านั้น

และหากการบริหารกองทุนมั่งคั่งแห่งชาติ ขาดทุน ก็ต้องให้เป็นภาระโดยตรงเฉพาะของรัฐบาล ต้องไม่ให้เป็นภาระของธปท.

หากกองทุนมั่งคั่งแห่งชาติขาดทุน รัฐบาลก็ต้องไปหาวิธีขึ้นภาษีเอาเอง ดังนั้น เมื่อตั้งหลักการให้ถูกต้องไว้เช่นนี้ ก็จะเห็นได้ ว่าในขณะนี้ รัฐบาลไทยไม่ได้มีฐานะที่จะตั้งกองทุนมั่งคั่งแห่งชาติ แต่อย่างใด

การที่นายอำพน ประธานธปท. ใฝ่ฝันหธปท.ตั้งกองทุนมั่งคั่งแห่งชาติ จึงน่าจะเป็นความฝันมากกว่าความจริง

ไม่ควรใช้ทุนสำรองของประเทศ เพื่อแบ่งเบาภาระที่รัฐบาลต้องกู้เงินจากต่างประเทศ

นอกจากเรื่องกองทุนมั่งคั่งแห่งชาติ แล้ว นายอำพนยังมีการศึกษาที่จะใช้ทุนสำรองทางการ เพื่อแบ่งเบาภาระที่รัฐบาลต้องกู้เงินจากต่างประเทศ

ในช่วงที่ผมดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีคลังนั้น ผมได้รับคำแนะนำจาก ดร. วีระพงษ์ รามางกูร อดีตประธานธปท.ว่ารัฐบาลควรจะใช้วิธีออกพันธบัตรรัฐบาล แต่แทนที่จะออกเป็นสกุลบาท ให้ออกเป็นสกุลดอลลาร์ เพื่อขายให้ธปท. นำเงินทุนสำรองทางการไปลงทุน

ตามวิธีคิดของ ดร. วีระพงษ์นั้น ขณะนี้ธปท.นำเงินทุนสำรองไปซื้อพันธบัตรของรัฐบาลสหรัฐอเมริกาเป็นหลักอยู่แล้ว ซึ่งสหรัฐก็จ่ายดอกเบี้ยต่ำ

แทนที่จะทำอย่างนั้น ดร. วีระพงษ์เห็นว่า ธปท. ควรจะนำเงินทุนสำรอง ไปซื้อพันธบัตรของรัฐบาลไทยแทน

นัยว่าวิธีนี้ จะทำให้รัฐบาลมีแหล่งเงินกู้มหาศาล ไม่ต้องไปง้อนักลงทุนต่างประเทศใดๆ อาศัยแหล่งเงินจากทุนสำรองได้อย่างสบาย รัฐบาลนอกจากจะมีแหล่งเงินกู้ที่สะดวกแล้ว ยังจะสามารถจ่ายดอกเบี้ยในอัตราต่ำ เท่ากับรัฐบาลสหรัฐอีกด้วย

รัฐบาลจะได้รับประโยชน์เต็มๆ ส่วนธปท. ก็ไม่เสียประโยชน์อะไร เพราะก็จะยังได้ดอกเบี้ยเท่าเดิม ส่วนในเรื่องความเสี่ยง ก็คงไม่ต้องกังวลมากนัก เพราะเท่าธปท. ให้กู้แก่รัฐบาลไทย

การที่นายอำพนให้ข่าวเรื่องนี้ ก็คงจะเป็นไปตามแนวคิดของ ดร. วีระพงษ์นี้เอง กล่าวคือ ในการกู้เงินสองล้านล้านนั้น บางส่วนรัฐบาลจะออกพันธบัตรเป็นสกุลดอลลาร์ เพื่อขายให้แก่ธปท.

ถ้าเอาเงินทุนสำรองไปซื้อพันธบัตรรัฐบาลไทย ที่เคยออกขายไว้ก่อนหน้านานแล้ว ซึ่งเป็นสกุลดอลลาร์ ก็คงไม่เป็นปัญหาเท่าไหร่ แต่ถ้าทำตามแผนดังกล่าวแบบเป็นล่ำเป็นสัน ก็ไม่แตกต่างอะไร จากการที่รัฐบาลบี้เอาเงินกู้ไปจากธปท. ซึ่งจะทำให้เสียวินัยทางการเงินอย่างหนัก

ผมเคยสอบถามความเห็นของ ดร. ประสาร เกี่ยวกับแนวคิดนี้ ดร. ประสารแจ้งให้ผมทราบว่า ในอดีตเคยมีบางประเทศในลาตินอเมริกา ที่ทำแบบนี้ปรากฏว่าเจ๊งอย่างหนักครับ เพราะปัญหาที่หนึ่ง ทุนสำรองจะขาดสภาพคล่อง เนื่องจากพันธบัตรรัฐบาลของประเทศตนเอง ย่อมไม่มีตลาดที่มีสภาพคล่องสูง ดังเช่นตลาดของพันธบัตรรัฐบาลสหรัฐ

ปัญหาที่สอง นโยบายดังกล่าวยังทำให้เกิดความขัดแย้งอย่างหนัก ระหว่างธนาคารกลางกับรัฐบาล เพราะในบางช่วงเวลา ธนาคารกลางอาจจะจำเป็นต้องลดดอกเบี้ย เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ แต่เมื่อธนาคารกลางลดดอกเบี้ย จะทำให้ค่าเงินของประเทศนั้นอ่อนตัวลง และเมื่อค่าเงินของประเทศนั้นอ่อนตัวลง หนี้รัฐบาลที่เป็นสกุลดอลลาร์ เมื่อแปลงเป็นค่าเงินท้องถิ่น ก็จะเพิ่มสูงขึ้น และจะกระทบต่อฐานะของรัฐบาลโดยตรง

ปัญหาที่สาม นโยบายดังกล่าวทำให้เงินลงทุนในทุนสำรอง ไม่ใช่ทรัพย์สินต่างประเทศอย่างแท้จริง เพราะเป็นการวกวน เอาเงินกลับมาลงทุนภายในประเทศ ดังนั้น จึงเป็นการเอาความเสี่ยงทุกอย่าง มากระจุกตัวอยู่ในที่เดียวกัน เป็นการเอาไข่ทั้งหมด เข้ามาอยู่ในตะกร้าเดียวกัน

นโยบายดังกล่าว หากเป็นจริง จึงจะเป็นอันตรายแก่ฐานะของประเทศอย่างมาก

นอกจากนี้ ม.ร.ว.ปรีดิยาธร เทวกุล อดีตรองนายกฯและรมว.คลัง ซึ่งเป็นอดีตผู้ว่าการธปท. ได้ให้ความเห็นในกรณีนี้ว่า เปิดเผยถึงแนวคิดของนายอำพน กิตติอำพน ประธานคณะกรรมการ (บอร์ด ธปท.) ที่จะนำเงินทุนสำรองระหว่างประเทศออกมาจัดตั้งกองทุนความมั่งคั่งแห่งชาติ เพื่อลงทุนในพันธบัตรรัฐบาลไทย และใช้ในโครงการลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน 2 ล้านล้านบาท โดยยอมรับว่า เรื่องนี้ไม่ใช่แนวคิดใหม่ เพราะอดีตผู้ว่าการ ธปท. และอดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังในหลายสมัย ก็มีแนวคิดนำเงินทุนสำรองออกมาใช้เพื่อการลงทุนอยู่แล้ว แต่จะต้องแก้กฎหมายของ พระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทย พ.ศ.2551 ก่อน

อย่างไรก็ตาม การจะนำเงินทุนสำรองมาลงทุนพันธบัตรรัฐบาลไทย ถือเป็นเรื่องที่ดี เพราะเป็นพันธบัตรที่มีความมั่นคงมากกว่าพันธบัตรรัฐบาลของประเทศอื่น ขณะที่อัตราดอกเบี้ยมีการจ่ายในอัตราที่สูงกว่าด้วย แต่ขณะนี้ยังไม่มีความชัดเจนว่า ประธานบอร์ด ธปท. จะนำเงินทุนสำรองในส่วนใดออกมาใช้ ในปริมาณเท่าใด เนื่องจากปัจจุบันเงินทุนสำรองดังกล่าวที่มีอยู่ 2 แสนล้านเหรียญสหรัฐ แบ่งออกเป็น 2 บัญชี ประกอบด้วย บัญชีของฝ่ายบริหารทุนสำรอง 1.4 แสนล้านเหรียญสหรัฐ และบัญชีฝ่ายออกบัตรอีก 6 หมื่นล้านเหรียญสหรัฐ จึงยังไม่สามารถที่จะวิเคราะห์ออกมาได้ แต่ในเบื้องต้นหากจะนำเงินทุนสำรองมาใช้ประมาณ 3 หมื่นล้านเหรียญสหรัฐ ก็ไม่มีปัญหา

ถ้าจะเอาเงินทุนสำรองฯจากฝ่ายออกบัตรมาใช้สัก 3 หมื่นล้านเหรียญสหรัฐมาใช้ทำได้หรือไม่นั้น ผมว่าทำได้