ปลดล็อคโครงสร้างอ้อยและน้ำตาลสยบปัญหาราคาเรื้อรัง

โดย...อนัญญา มูลเพ็ญ

ปัญหาระหว่างชาวไร่อ้อยกับภาครัฐในประเด็นราคาอ้อยที่ปะทุขึ้นอีกครั้งในปีนี้ยังหาข้อยุติไม่ได้ ซึ่งเรื่องราคาอ้อยนี้เป็นปัญหาเรื้อรังของอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลมาโดยตลอด

ปีนี้เกษตรกรชาวไร่อ้อยยังคงเดินหน้าเรียกร้องให้รัฐบาลจ่ายค่าอ้อยเพิ่ม เนื่องจากราคาอ้อยขั้นต้นฤดูกาล 2555/2556 ที่คณะรัฐมนตรี (ครม.) อนุมัติที่ 950 บาทต่อตันอ้อยนั้น ต่ำกว่าต้นทุนการผลิตจริงที่ 1,196.31 บาทต่อตันอ้อย ในขณะที่ฝ่ายกระทรวงอุตสาหกรรมก็ยังไม่มีความเคลื่อนไหว สำนักงานคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายก็ยังไม่ได้สรุปเรื่องเพื่อเสนอต่อที่ประชุมคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายเพื่อพิจารณาและเสนอต่อ ครม.ต่อไป

กระทั่งล่าสุดฝ่ายของชาวไร่อ้อยออกมาขีดเส้นว่า หากเรื่องนี้ยังไม่เข้าที่ประชุม ครม. ในวันที่ 12 มี.ค. จะมีการออกมาเคลื่อนไหวแน่นอน

หนึ่งความพยายามในการหาทางออก สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) โดย วิโรจน์ ณ ระนอง และคณะ ได้นำเสนองานวิจัยเรื่อง “การศึกษาเพื่อปรับโครงสร้างอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลของไทย” ซึ่งชี้ให้เห็นประเด็นปัญหาและทางออกในอุตสาหกรรมอ้อยฯ

วิโรจน์ ระบุว่า ปัญหาที่สำคัญของอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลไทยในปัจจุบันมีอยู่ 3 ประเด็นหลัก ได้แก่ 1.ระบบที่ใช้อยู่ไม่สามารถแก้ปัญหาน้ำตาลหายไปจากตลาดในประเทศในช่วงที่ราคาน้ำตาลในตลาดโลกสูงกว่าราคาในประเทศ 2.การกำหนดราคาอ้อยที่ผ่านมาใช้วิธีการจัดการที่ซับซ้อน รวมทั้งอาศัยแรงกดดันทางการเมือง ในขณะเดียวกันวิธีการคิดส่วนแบ่งก็ไม่ได้คำนึงถึงรายได้จากผลิตภัณฑ์ใหม่ๆ ที่เกิดขึ้นในระยะหลัง ซึ่งชาวไร่เห็นว่าไม่เป็นธรรม และ 3.ระบบแบ่งปันผลประโยชน์ที่ใช้ในปัจจุบันมีการควบคุมทุกขั้นตอน ทำให้โรงงานขาดความคล่องตัวในการปรับการผลิตให้สอดคล้องกับภาวะตลาดที่เปลี่ยนแปลงไป รวมทั้งไม่สามารถนำน้ำอ้อยมาผลิตเอทานอลในช่วงที่มีความต้องการสูง

ทีดีอาร์ไอ เสนอว่า ในส่วนปัญหาน้ำตาลทรายหายไปจากตลาดในช่วงราคาน้ำตาลในตลาดโลกสูงกว่าในประเทศนั้น สามารถแก้โดยให้รัฐเลิกควบคุมราคาน้ำตาลและหันมาควบคุมปริมาณแทน โดยถ้าควบคุมให้มีปริมาณน้ำตาลเพียงพอสำหรับการบริโภค และรัฐควรอนุญาตให้นำเข้าน้ำตาลทรายโดยเสรีเพื่อป้องปรามการรวมหัวกันตั้งราคาน้ำตาลที่สูงเกินควร

ส่วนการกำหนดราคาอ้อย เห็นว่าควรยึดตัวเลขส่วนแบ่งเดิม คือ 70:30 แต่ปรับวิธีการคำนวณที่ทำให้ชาวไร่ได้ส่วนแบ่งเพิ่มขึ้น เนื่องจากระบบปัจจุบันไม่ได้นับรวมผลิตภัณฑ์ใหม่ๆ มาคำนวณเป็นราคาอ้อย ดังนั้นในระบบใหม่ควรคำนวณรายรับจากน้ำตาลทรายดิบและน้ำตาลทรายขาวอย่างละครึ่ง และคิดมูลค่าของกากน้ำตาล (โมลาส) เพิ่มอีก 8% ของราคาน้ำตาล

นอกจากนี้ ยังต้องมีการวางกลไกที่ช่วยแก้ปัญหาที่เกิดจากกลไกตลาด เช่นความผันผวนของราคา เนื่องจากน้ำตาลทรายเป็นสินค้าที่มีความผันผวนสูงมาก ซึ่งในส่วนนี้ควรปรับบทบาทของกองทุนอ้อยและน้ำตาลทรายมาทำหน้าที่รักษาเสถียรภาพอย่างเป็นระบบให้มากขึ้น

ควรกำหนดกติกาการเก็บเงินเข้าและจ่ายเงินออกจากกองทุนอ้อยและน้ำตาลทราย เพื่อให้สามารถทำหน้าที่รักษาเสถียรภาพได้จริง เปลี่ยนกติกาการกำหนดราคาอ้อยขั้นต้นและขั้นสุดท้าย รวมทั้งกติกาการเก็บเงินเข้ากองทุนฯ ทั้งจากชาวไร่และโรงงาน เพื่อให้มีหลักประกันว่าในปีที่น้ำตาลราคาดีจะมีการเก็บเงินเข้ากองทุนเพื่อรักษาเสถียรภาพ ไม่ใช่ต้องใช้วิธีไปกู้เงินทุกครั้งที่ต้องใช้เงินดังเช่นที่ผ่านมา และภายในกองทุนควรมีการแยกบัญชีเป็นกองทุนย่อยสำหรับรักษาเสถียรภาพโดยเฉพาะ ห้ามนำเงินส่วนนี้ไปใช้อย่างอื่น

นอกจากนี้ นายวิโรจน์ กล่าวเพิ่มเติมว่า เพื่อให้การปรับโครงสร้างอุตสาหกรรมเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ กฎกติกาที่จะใช้ควรสามารถอ้างอิงตัวแปรที่เป็นที่ยอมรับกันทั่วไปมากขึ้น เพื่อลดภาระในการเจรจาต่อรองและในการควบคุมให้เหลือน้อยที่สุด ซึ่งจะทำได้ต้องมีการปรับบทบาทหน้าที่แต่ละองค์กรรวมถึงปรับปรุงตัวบทกฎหมายที่มีอยู่ปัจจุบัน

โดยในระดับกรรมการนั้น เพื่อลดการควบคุมและเพิ่มความคล่องตัว ควรโอนอำนาจของคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายไปให้คณะกรรมการบริหาร เนื่องจากไม่มีนโยบายจำกัดการปลูกอ้อยดังเช่นในอดีตแล้ว และให้คณะกรรมการน้ำตาลทรายทำหน้าที่กำหนดโควตาน้ำตาลภายในประเทศ

ส่วนบทบาทของกระทรวงพาณิชย์ให้เลิกควบคุมราคา แต่หันมาดูแลไม่ให้มีการผูกขาดหรือฮั้วราคาของกลุ่มผู้ผลิตแทน ทางด้านศูนย์บริหารการผลิตการจำหน่ายและการขนย้ายน้ำตาลทรายพัฒนาระบบการวัดค่าความหวานของอ้อย (ค่า CCS) ให้เป็นที่น่าเชื่อถือมากขึ้น และเห็นควรให้ตั้งสถาบันวิจัยอ้อยและน้ำตาลและผลิตภัณฑ์ต่อเนื่อง เพื่อการพัฒนาของอุตสาหกรรมที่ยั่งยืนอย่างไรก็ตาม อ้อยและน้ำตาลทรายนี้ ถือเป็นอุตสาหกรรมที่มีปัญหาเชิงระบบที่ไม่มีการปรับให้สอดคล้องกับสภาพตลาดและการแข่งที่เปลี่ยนแปลง ซึ่งล่าสุด