มูลค่าคลื่น 3G กับราคาตั้งต้นประมูล

เมื่อวันที่ 27 ส.ค. 2555 คณะกรรมการกิจการกระจายเสียงกิจการโทรทัศน์และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) ได้ออกหลักเกณฑ์และวิธีการอนุญาตให้ใช้คลื่นความถี่สำหรับกิจการโทรคมนาคมเคลื่อนที่สากล บนคลื่นความถี่ย่าน 2.1 GHz (ประกาศ 3G) และประกาศลงในราชกิจจานุเบกษา ซึ่งถือว่าเป็นการเริ่มต้นกระบวนการจัดสรรคลื่นความถี่ 3G ด้วยวิธีการประมูลอย่างเป็นทางการ โดยการประมูลจะมีขึ้นในวันที่ 16 ต.ค. 2555

ขนาดคลื่นความถี่ที่นำมาประมูลครั้งนี้มีขนาด 45 MHz โดยแบ่งคลื่นออกเป็น 9 ชุด ชุดละ 5 MHz ด้วยวิธีการประมูลทั้ง 9 ชุด พร้อมกันแบบเพิ่มราคาอย่างเปิดเผย (Simultaneous Ascending Bid Auction) โดยผู้ร่วมประมูลแต่ละรายมีสิทธิยื่นประมูลได้ไม่เกิน 3 ชุด หรือ 15 MHz ทั้งนี้ กสทช.ได้กำหนดราคาตั้งต้นการประมูล (Reserve Price) อยู่ที่ 4,500 ล้านบาทต่อชุดคลื่น 5 MHz

การออกแบบการประมูลซึ่งจำกัดให้ผู้ร่วมประมูลได้ขนาดคลื่นสูงสุด 15 MHz จาก 45 MHz ในตลาดที่มีผู้ให้บริการรายใหญ่ในประเทศ 3 ราย รวมทั้งการตั้งราคาตั้งต้นที่ค่อนข้างต่ำ ก่อให้เกิดการวิพากษ์วิจารณ์และความกังวลว่าการประมูลจะไม่มีการแข่งขันที่เพียงพอ และจะสร้างรายได้ให้กับรัฐต่ำกว่าที่ควรจะเป็น

กสทช.ชี้แจงว่า การคำนวณหามูลค่าคลื่นและราคาตั้งต้นการประมูลเป็นไปตามหลักวิชาการ ซึ่งเป็นการอ้างอิงจากร่างรายงานการประเมินมูลค่าคลื่นที่จัดทำโดยคณะนักวิจัยจากคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ซึ่งสำนักงาน กสทช.ได้มอบหมายให้ไปศึกษาวิจัยหาราคาตั้งต้นการประมูล โดยผลการวิจัยระบุว่า มูลค่าประมาณการคลื่นความถี่ย่าน 2.1 GHz อยู่ที่ 6,440 ล้านบาทต่อ 5 MHz และราคาตั้งต้นการประมูลควรจะมีค่า 70% ของมูลค่าคลื่น ซึ่งเป็นที่มาของราคาตั้งต้น 4,500 ล้านบาทต่อชุดคลื่น

ประเด็นที่น่าสนใจก็คือ ตัวเลขมูลค่าคลื่น 6,440 ล้านบาท และหลักเกณฑ์ 70% ซึ่งใช้คำนวณราคาตั้งต้นนั้น เป็นไปตามหลักการทางวิชาการตามที่กล่าวอ้างโดย กสทช. มากน้อยเพียงไร ซึ่งหากพิจารณางานศึกษาชิ้นดังกล่าวจะพบว่าคณะนักวิจัยใช้ข้อมูลราคาชนะจากการประมูลคลื่นของประเทศอื่นๆ มาประมาณค่ามูลค่าคลื่นด้วยวิธีทางสถิติและเศรษฐมิติ โดยประเทศที่นำมาพิจารณามีลักษณะพื้นฐานที่แตกต่างกัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งวิธีการประมูลและความสำเร็จของการประมูล ซึ่งนักวิจัยไม่ได้คำนึงถึงในการคำนวณ ดังนั้นตัวเลข 6,440 ล้านบาทต่อชุดที่ประมาณการได้ดังกล่าวไม่ควรจะถูกตีความว่าเป็นมูลค่าที่แท้จริงของคลื่น หากแต่ควรจะมองว่าเป็นมูลค่าของคลื่นที่คาดว่าจะได้รับจากการประมูล ซึ่งใช้ประสบการณ์จากต่างประเทศที่มีทั้งสำเร็จและล้มเหลวเป็นเกณฑ์เฉลี่ย ฉะนั้นแล้ว กสทช. ควรคาดหวังที่จะได้รายรับไม่ต่ำกว่า 6,440 ล้านบาทต่อชุด มิใช่คาดหวังว่าจะได้เพียงแค่นี้หรือต่ำกว่านี้ ซึ่งถ้าการจัดการประมูลเป็นไปอย่างรอบคอบรัดกุม และประสบความสำเร็จดีกว่าที่ประเทศอื่นๆ โดยเฉลี่ย ราคาสุดท้ายของการประมูลก็ย่อมที่จะสูงกว่านี้ในทางตรงกันข้าม ผลการวิจัยฉบับดังกล่าวกลับเสนอแนะให้ กสทช. ใช้เกณฑ์การตั้งราคาขั้นต่ำโดยให้ตั้งราคาขั้นต่ำเพียงแค่ 67% ของมูลค่าคลื่นประมาณการ ซึ่งสุดท้าย กสทช. ใช้ตัวเลข 70% โดยให้เหตุผลว่าปรับเพิ่มตามอัตราเงินเฟ้อ โดยหากพิจารณาผลการวิจัยฉบับนี้จะพบว่า คณะผู้วิจัยได้ตัวเลข 67% มาจากการคำนวณว่าแต่ละประเทศมีราคาตั้งต้นคิดเป็นกี่เปอร์เซ็นต์ของราคาสุดท้ายที่ชนะการประมูล แล้วนำตัวเลขดังกล่าวของทุกประเทศมาหาค่าเฉลี่ย ซึ่งค่าเฉลี่ยที่ได้ก็คือ 67% คณะผู้วิจัยจึงสรุปโดยไร้หลักฐานทางวิชาการว่าสัดส่วนดังกล่าวเป็นสัดส่วนที่ “เหมาะสม” กับประเทศไทยในการกำหนดราคาตั้งต้น

ทำไมสัดส่วนระหว่างราคาตั้งต้นและราคาชนะประมูลที่เหมาะสมของไทยต้องเท่าพอดีกับค่าเฉลี่ยของประเทศอื่นๆ ซึ่งมีพื้นฐานแตกต่างกัน มีการออกแบบการประมูลที่ต่างกัน และมีความสำเร็จของการประมูลที่แตกต่างกันอย่างสิ้นเชิง และเป็นที่น่าแปลกใจว่าเหตุใดคณะผู้วิจัยถึงให้ความสำคัญกับสัดส่วนระหว่างราคาตั้งต้นกับราคาชนะในการกำหนดราคาตั้งต้น จนถึงขั้นยึดกำหนดสัดส่วนดังกล่าวเป็นค่าที่เหมาะสมกับประเทศไทย?

เหตุผลเดียวที่พอจะเข้าใจได้คือ ผู้วิจัยคาดหวังว่าถ้าตั้งราคาเป็น 67% ของมูลค่าประมาณการ ซึ่งเป็นค่าเฉลี่ยของต่างประเทศ ราคาสุดท้ายของการประมูลจะเท่ากับมูลค่าประมาณการพอดี การคาดหวังดังกล่าวถือว่าขาดหลักการทางวิชาการที่หนักแน่น เพราะไม่ได้คำนึงถึงสภาวะแวดล้อมทางการแข่งขัน และรูปแบบการประมูลที่ประเทศต่างๆ มีความแตกต่างกันและต่างจากประเทศไทย ยังไม่ต้องกล่าวถึงว่าราคาที่ชนะการประมูลนั้นไม่สามารถกำหนดกะเกณฑ์ได้ล่วงหน้า ซึ่งผู้ที่จัดการประมูลย่อมต้องพยายามให้การประมูลมีการแข่งขันมากที่สุดเพื่อให้ได้ราคาสุดท้ายสูงที่สุด ดังนั้นสัดส่วนระหว่างราคาตั้งต้นและราคาสุดท้ายจึงเป็นผลลัพธ์จากการออกแบบการประมูลและการแข่งขันในการประมูล ไม่ใช่วัตถุประสงค์ในการตั้งราคาขั้นต่ำ กล่าวคือผู้จัดประมูลไม่ควรจะไปกำหนดว่าราคาขั้นต่ำควรจะเป็นสัดส่วนเท่าไหร่ของราคาชนะ เพราะเป็นไปไม่ได้ที่จะรู้ราคาขั้นสุดท้ายก่อนการประมูล และไม่มีใครสามารถบอกได้ด้วยว่าสัดส่วนราคาขั้นต่ำต่อราคาสุดท้ายจะเป็นไปตามที่กำหนด ในกรณีของไทยไม่มีอะไรการันตีว่าถ้าตั้งราคาขั้นต่ำที่ 4,500 ล้านบาทแล้ว ราคาสุดท้ายที่รัฐได้รับจะเท่ากับ 6,440 ล้านบาท ซึ่งทำให้สัดส่วนเท่ากับ 0.7 ตามที่ กสทช. กำหนดไว้พอดี

การยึดโยงราคาตั้งต้นกับราคาชนะก่อนที่จะมีการประมูลจึงถือเป็นเรื่องตลก เพราะยังไม่มีใครทราบราคาสุดท้ายของการประมูล และการยึดโยงดังกล่าวไม่ได้ให้อะไรที่มีความหมายในทางเศรษฐศาสตร์ ราคาตั้งต้นควรใช้เป็นเครื่องมือประกันความเสี่ยงจากข้อจำกัดหรือความล้มเหลวของการออกแบบวิธีการประมูลโดยเฉพาะอย่างยิ่งการประมูลที่มีการแข่งขันต่ำ หากตั้งราคาตั้งต้นที่ต่ำเกินไป รัฐจะได้รับผลตอบแทนที่ไม่สะท้อนกับพื้นฐานทางเศรษฐกิจ

สุดท้ายแล้วปัจจัยที่สำคัญที่สุดในการกำหนดความสำเร็จของ‌การประมูลคือระดับการแข่งขัน และการป้องกันพฤติกรรมสมยอม ‌ซึ่งขึ้นอยู่กับการออกแบบการประมูล การประมูลที่แข่งขันสูง ราคา‌ตั้งต้นอาจจะไม่สำคัญนัก แต่ในกรณีที่คาดการณ์ได้ว่าการประมูลจะ‌มีระดับการแข่งขันที่ต่ำเช่นในกรณีของประเทศไทย ราคาตั้งต้นจะ‌เป็นเครื่องมือที่มีความสำคัญอย่างยิ่งในการการันตีรายรับขั้นต่ำที่‌เหมาะสม และปกป้องความเสี่ยงจากความผิดพลาดของการออก‌แบบการประมูลและจากพฤติกรรมสมยอม เพื่อไม่ให้รัฐได้มีรายรับ‌จากการประมูลที่ต่ำเกินไป และไม่ควรหลงประเด็นใช้ราคาตั้งต้น‌เป็นเครื่องมือในการส่งเสริมการแข่งขันเพราะไม่ใช่เครื่องมือที่มี‌ประสิทธิภาพ