ถอดบทเรียนรถไฟเชื่อม 3 สนามบิน เมื่อสมมติฐานเปลี่ยน... ใครต้องแบกรับความเสี่ยง?

หากย้อนดูโครงการโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ของประเทศไทยในช่วงที่ผ่านมา สิ่งที่เกิดขึ้นกับหลายโครงการ คือ จำนวนผู้ใช้บริการจริงในช่วงเปิดโครงการต่ำกว่าที่ระบุไว้ในการศึกษาความเป็นไปได้ ไม่ว่าจะเป็นรถไฟฟ้าสายสีน้ำเงิน สายสีม่วง สายสีแดง หรือแอร์พอร์ตเรลลิงก์ ที่ต้องใช้เวลาหลายปีในการสร้างฐานผู้โดยสารให้ได้ตามศักยภาพของโครงข่าย

ประเทศไทยให้ความสำคัญกับการใช้รูปแบบ การร่วมลงทุนระหว่างภาครัฐและเอกชน (Public-Private Partnership : PPP) ในการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานมาอย่างต่อเนื่อง ภายใต้พระราชบัญญัติการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน พ.ศ.2562 โดยองค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (OECD) ประเมินว่า ในช่วงกว่า 20 ปีที่ผ่านมา ประเทศไทยมีการลงทุนผ่านโครงการ PPP รวมประมาณ 28,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐ หรือมากกว่า 1 ล้านล้านบาท และ PPP มีสัดส่วนราว 16% ของแผนการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมของประเทศ สะท้อนว่า PPP ได้กลายเป็นกลไกสำคัญในการขับเคลื่อนการพัฒนาเศรษฐกิจของไทย

ข้อเท็จจริงดังกล่าวไม่ได้หมายความว่าการศึกษาความเป็นไปได้ "ผิด" แต่สะท้อนว่า การคาดการณ์โครงการระยะยาวมีความไม่แน่นอนสูง และเมื่อสมมติฐานตั้งต้นเปลี่ยนแปลง คำถามสำคัญจึงไม่ใช่แค่ว่าใครต้องรับผิดชอบ แต่คือ ระบบการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน (PPP) ของไทย มีความยืดหยุ่นเพียงพอที่จะรองรับการเปลี่ยนแปลงนั้นหรือไม่

กรณีโครงการรถไฟความเร็วสูงเชื่อม 3 สนามบิน ซึ่งเป็นโครงสร้างพื้นฐานหลักของเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก (EEC) จึงกำลังกลายเป็นกรณีศึกษาสำคัญของการออกแบบ PPP ในประเทศไทย มากกว่าจะเป็นเพียงข้อพิพาทระหว่างรัฐกับเอกชน

การศึกษาความเป็นไปได้ไม่ได้เป็นเพียงเอกสารประกอบการอนุมัติโครงการ หากแต่เป็นพื้นฐานของแบบจำลองทางการเงิน (Financial Model) ทั้งระบบ ตั้งแต่การคาดการณ์จำนวนผู้โดยสาร รายได้ ผลตอบแทน การจัดสรรความเสี่ยง ไปจนถึงการพิจารณาปล่อยสินเชื่อของสถาบันการเงิน

สำหรับโครงการรถไฟความเร็วสูงเชื่อม 3 สนามบิน สมมติฐานสำคัญเมื่อปี 2562 คือ การเติบโตของสนามบินอู่ตะเภาในฐานะสนามบินนานาชาติแห่งที่สามของกรุงเทพฯ ควบคู่กับการพัฒนาเมืองใหม่ตามแนวคิด Transit-Oriented Development (TOD) และการขยายตัวของกิจกรรมเศรษฐกิจในพื้นที่ EEC ซึ่งทั้งหมดถูกออกแบบให้เป็นระบบเดียวกัน โดยในปี 2562 สนามบินสุวรรณภูมิรองรับผู้โดยสารกว่า 65 ล้านคนต่อปี ใกล้เต็มขีดความสามารถในขณะนั้น ขณะที่แผนแม่บทกำหนดให้สนามบินอู่ตะเภาสามารถรองรับผู้โดยสารได้สูงสุด 60 ล้านคนต่อปีในระยะยาว ซึ่งเป็นสมมติฐานสำคัญของแบบจำลองรายได้ของโครงการ

แต่ตลอดระยะเวลา 7 ปีที่ผ่านมา บริบทดังกล่าวเปลี่ยนแปลงไปอย่างมีนัยสำคัญ ทั้งจากวิกฤตโควิด-19 การปรับขึ้นอัตราดอกเบี้ยทั่วโลก ต้นทุนก่อสร้างที่เพิ่มขึ้น ความล่าช้าในการส่งมอบพื้นที่ รวมถึงการเปลี่ยนแปลงของโครงการที่เกี่ยวเนื่อง โดยเฉพาะการขยายศักยภาพสนามบินสุวรรณภูมิและการปรับรูปแบบการลงทุนของสนามบินอู่ตะเภาให้ทยอยพัฒนาตามอุปสงค์จริง (Demand-Driven Development)

 

เมื่อสมมติฐานหลักเปลี่ยน แบบจำลองรายได้ของโครงการย่อมเปลี่ยนตาม และส่งผลโดยตรงต่อการประเมินความเสี่ยงของสถาบันการเงิน

โจทย์อาจไม่ใช่ฐานะของผู้ลงทุน แต่คือ "ความสามารถในการกู้" ของโครงการ

ผู้เชี่ยวชาญด้านการเงินโครงการ (Project Finance) อธิบายว่า ธนาคารไม่ได้ปล่อยสินเชื่อจากฐานะของผู้ถือหุ้นเพียงอย่างเดียว แต่พิจารณาจากความสามารถของโครงการในการสร้างกระแสเงินสดเพียงพอสำหรับชำระหนี้ (Project Cash Flow) หากประมาณการผู้โดยสารและรายได้เปลี่ยนไป ความสามารถในการระดมทุนย่อมเปลี่ยนตาม แม้ผู้ลงทุนจะมีฐานะการเงินแข็งแกร่งก็ตาม

บทเรียนจากระบบรางไทย : เมื่อความจริงไม่ตรงกับประมาณการ

ประสบการณ์ของประเทศไทยสะท้อนว่า ความคลาดเคลื่อนระหว่างประมาณการกับผลที่เกิดขึ้นจริงไม่ใช่เรื่องใหม่

รถไฟฟ้าสายสีม่วง ช่วงเปิดให้บริการมีผู้โดยสารเพียงประมาณ 1 ใน 4 ของที่เคยคาดการณ์ไว้ ขณะที่ รถไฟฟ้าสายสีน้ำเงินและสายสีแดง ก็มีจำนวนผู้โดยสารต่ำกว่าประมาณการในช่วงเริ่มต้นเช่นกัน ก่อนจะค่อย ๆ เพิ่มขึ้นเมื่อโครงข่ายสมบูรณ์และเกิดการเชื่อมต่อกับระบบขนส่งอื่น

หลายโครงการจำเป็นต้องปรับโครงสร้างสัมปทาน ขยายโครงข่าย หรือใช้นโยบายภาครัฐเข้ามาสนับสนุน เพื่อให้ระบบสามารถเดินหน้าต่อได้

บทเรียนเหล่านี้สะท้อนว่า การศึกษาความเป็นไปได้ คือการคาดการณ์ภายใต้ข้อมูลที่มีในขณะนั้น ไม่ใช่ผลลัพธ์ที่รับประกันว่าจะเกิดขึ้นจริง

อีกประเด็นที่น่าสนใจ คือ ความเสี่ยงของโครงการไม่ได้เกิดจากตลาดเพียงอย่างเดียว แต่บางส่วนเกิดจากปัจจัยที่ภาครัฐเป็นผู้กำหนดหรือมีบทบาทสำคัญ เช่น การขยายศักยภาพสนามบินสุวรรณภูมิ การปรับแผนการลงทุนของสนามบินอู่ตะเภา ความล่าช้าในการส่งมอบพื้นที่ การรื้อย้ายสาธารณูปโภค และการพัฒนาเมืองรอบสถานีที่ยังไม่เป็นไปตามแผนเดิม

เมื่อองค์ประกอบเหล่านี้เปลี่ยนไป ย่อมส่งผลต่อประมาณการผู้โดยสารและรายได้ของโครงการรถไฟความเร็วสูง ซึ่งถูกออกแบบให้พึ่งพาการเติบโตของระบบทั้งหมด จึงเป็นประเด็นคำถามว่า ในกรณีที่ความเสี่ยงเกิดจากการเปลี่ยนแปลงของปัจจัยเชิงระบบ การให้เอกชนรับภาระเพียงฝ่ายเดียว ยังสอดคล้องกับหลักการแบ่งปันความเสี่ยงของ PPP หรือไม่

โลกไม่ได้หลีกเลี่ยงการแก้สัญญา แต่กำหนดหลักเกณฑ์ให้ชัดเจน

ธนาคารโลก ธนาคารพัฒนาเอเชีย (ADB) และ OECD ต่างเสนอหลักการเดียวกันว่า ความสำเร็จของ PPP ขึ้นอยู่กับการออกแบบ Risk Allocation หรือการจัดสรรความเสี่ยง ให้อยู่กับฝ่ายที่สามารถบริหารจัดการความเสี่ยงนั้นได้ดีที่สุด พร้อมกำหนดกลไก Change Management และการทบทวนสัญญาเมื่อเกิดเหตุการณ์ที่ไม่อาจคาดการณ์ได้

โครงการ PPP ที่มีอายุสัมปทาน 30-50 ปี ย่อมเผชิญวิกฤตเศรษฐกิจ โรคระบาด การเปลี่ยนแปลงเทคโนโลยี และนโยบายภาครัฐที่แตกต่างจากวันที่ลงนามสัญญา หลายประเทศ เช่น สหราชอาณาจักร ออสเตรเลีย และเกาหลีใต้ จึงมีกลไกการเจรจาปรับเงื่อนไขสัญญาภายใต้หลักความโปร่งใส ตรวจสอบได้ และรักษาผลประโยชน์ของรัฐควบคู่กับความต่อเนื่องของโครงการ

ด้วยเหตุนี้ หลายประเทศจึงกำหนดกลไกทบทวนหรือเจรจาปรับเงื่อนไขสัญญาไว้ล่วงหน้า โดยมีเงื่อนไขสำคัญคือ ต้องดำเนินการอย่างโปร่งใส ตรวจสอบได้ รักษาผลประโยชน์สาธารณะ และไม่ทำให้ฝ่ายหนึ่งฝ่ายใดได้รับประโยชน์เกินสมควร

กรณีรถไฟความเร็วสูงเชื่อม 3 สนามบิน เป็นโอกาสให้ประเทศไทยทบทวนกระบวนการออกแบบโครงการโครงสร้างพื้นฐานทั้งระบบ ตั้งแต่การศึกษาความเป็นไปได้ การประเมินอุปสงค์ การจัดสรรความเสี่ยง การบูรณาการการทำงานระหว่างหน่วยงาน และการกำหนดกลไกทบทวนสัญญาเมื่อสมมติฐานพื้นฐานเปลี่ยนแปลง

ประเทศไทยกำลังเผชิญโจทย์สำคัญของการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานยุคใหม่ ว่าจะทำอย่างไรให้โครงการลงทุนขนาดใหญ่สามารถเดินหน้าต่อได้ ภายใต้หลักความโปร่งใส ความรับผิดชอบร่วมกัน และความเชื่อมั่นของนักลงทุน โดยไม่ละเลยผลประโยชน์ของประชาชนและการใช้ทรัพยากรสาธารณะอย่างคุ้มค่า