ภาระการคลังที่รอวันสะสาง (2)

ฉบับที่แล้วได้นำเสนอข้อคิดเห็นเกี่ยวกับภาระการคลังที่เกิดขึ้นโดยตรงที่ชัดเจนและทางตรงโดยนัย &<2288;

โดย...พรรณพิลาส เรืองวิสุทธิ์

ทีมเศรษฐกิจภายในประเทศ

ธนาคารแห่งประเทศไทย

ฉบับที่แล้วได้นำเสนอข้อคิดเห็นเกี่ยวกับภาระการคลังที่เกิดขึ้นโดยตรงที่ชัดเจนและทางตรงโดยนัย อย่างเช่น การเข้าไปพยุงราคาน้ำมันและการดูแลก๊าซหุงต้ม ซึ่งมีการปรับทิศทางนโยบายเพื่อลดการบิดเบือนกลไกตลาด รัฐบาลจึงมีนโยบายที่จะแยกโครงสร้างราคาแอลพีจีระหว่างการใช้ในภาคครัวเรือนและภาคขนส่งกับภาคอุตสาหกรรม โดยจะยกเลิกการตรึงราคาแอลพีจีในภาคอุตสาหกรรมตั้งแต่เดือน ก.ค. 2554

อย่างไรก็ดี การอุดหนุนราคาแอลพีจีสำหรับภาคครัวเรือนและภาคขนส่ง ต่อไปก็ยังจะสร้างภาระต่อกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงกว่า 1.9 หมื่นล้านบาทต่อปี

สำหรับการใช้ NGV แม้ว่ารัฐบาลไม่ได้ดำเนินนโยบายเองโดยตรง แต่เป็นการกำหนดให้บริษัท ปตท. จำหน่าย NGV ในราคา 8.50 บาทต่อกิโลกรัมตั้งแต่ปี 2548 ซึ่งเป็นราคาที่ต่ำกว่าต้นทุนปัจจุบันที่ประมาณ 15 บาทต่อกิโลกรัม และกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงกำหนดอัตราเงินชดเชยให้ 2 บาทต่อกิโลกรัม ซึ่งส่งผลต่อผลประกอบการของบริษัท ปตท. และกระทบกับรายได้ของรัฐบาลในรูปของเงินปันผล หรือกำไรนำส่งรัฐเช่นกัน

ตอนนี้มาดู 3.ภาระผูกพันที่ชัดเจน ซึ่งเป็นภาระที่รัฐบาลเป็นผู้รับผิดชอบตามกฎหมาย หรือตามข้อตกลงในสัญญาหากเกิดเหตุการณ์ความเสียหายขึ้นในอนาคต เช่น การค้ำประกันเงินกู้ให้แก่รัฐวิสาหกิจ สถาบันการเงินและหน่วยงานของรัฐ ซึ่งตาม พ.ร.บ.หนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 กระทรวงการคลังจะค้ำประกันได้ไม่เกิน 20% ของงบประมาณรายจ่ายในแต่ละปี

หนี้ที่รัฐบาลค้ำประกันนี้ แม้ว่าจะถูกนับรวมเป็นหนี้สาธารณะ แต่ภาระของรัฐบาลยังไม่เกิดขึ้นจนกว่าจะเกิดความเสียหาย หรือรัฐวิสาหกิจไม่สามารถชำระคืนหนี้ได้

ในปี 2551-2552 สัดส่วนหนี้ที่รัฐบาลค้ำประกันเพิ่มขึ้นส่วนหนึ่งเนื่องจากวิกฤตเศรษฐกิจทำให้รัฐบาลต้องใช้นโยบายการคลังกระตุ้นเศรษฐกิจ โดยการดำเนินการผ่านมาตรการค่าครองชีพในส่วนที่รัฐวิสาหกิจต้องกู้มาก่อน

4.ภาระผูกพันซ่อนเร้น การดำเนินนโยบายรัฐผ่านรัฐวิสาหกิจ หรือสถาบันการเงินเฉพาะกิจ หรือกิจกรรมกึ่งการคลัง อาทิ การให้สินเชื่อดอกเบี้ยต่ำแก่ประชาชนหรือธุรกิจบางกลุ่ม และรัฐบาลจ่ายชดเชยให้ในรูปส่วนต่างอัตราดอกเบี้ย หรือรายได้ของสถาบันการเงินนั้นๆ เป็นวิธีการที่รัฐบาลนิยมใช้ เพราะดำเนินการได้อย่างรวดเร็วทันที เนื่องจากไม่ต้องผ่านกระบวนการจัดทำงบประมาณ และสามารถเข้าถึงกลุ่มเป้าหมายได้โดยตรง เช่น โครงการช่วยเหลือเกษตรกรที่ประสบภัยธรรมชาติ โครงการประกันรายได้เกษตรกร โครงการบ้าน ธอส. โครงการช่วยเหลือผู้ประกอบการ SMEs และโครงการสินเชื่อเพื่อแก้ปัญหาหนี้นอกระบบ โดยยอดการให้สินเชื่อสะสมตั้งแต่ปี 2547–2553 เพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วจาก 2 แสนล้านบาท เป็นประมาณ 1 ล้านล้านบาท

ขณะที่ ณ สิ้นปี 2553 สัดส่วนหนี้ที่ไม่ก่อให้เกิดรายได้เฉลี่ยมีแนวโน้มลดลงก็จริง แต่ยังคงอยู่ในระดับที่สูงเมื่อเทียบกับธนาคารพาณิชย์ทั้งระบบ สะท้อนให้เห็นถึงความเสี่ยงจากนโยบายเหล่านี้ในระดับหนึ่งการดำเนินการผ่านสถาบันการเงินเฉพาะกิจนี้ แม้ว่าจะไม่ได้เป็นภาระงบประมาณโดยตรงหรือในทันที แต่ก็สามารถสร้างภาระให้กับรัฐบาลเมื่อต้องจ่ายชดเชย หรือเพิ่มทุนให้สถาบันการเงินหากเกิดความเสียหายในอนาคต ซึ่งแหล่งเงินที่ใช้จะเป็นเงินงบประมาณหรือเงินกู้ คล้ายกับกรณีการเพิ่มทุนให้แก่ ธนาคารเพื่อการส่งออกและนำเข้าแห่งประเทศไทย (ธสน.) ธนาคารอาคารสงเคราะห์ (ธอส.) และธนาคารพัฒนาวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อมแห่งประเทศไทย (ธพว.) เพื่อสนับสนุนการขยายสินเชื่อตามนโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจของรัฐบาล โดยใช้เงินกู้โครงการไทยเข้มแข็ง รวมเป็นเงิน 1.74 หมื่นล้านบาท

ทั้งหมดที่กล่าวมานั้นสะท้อนให้เห็นว่า ภาระทางการคลังทั้งที่เห็นได้ชัดเจนและโดยนัยมีอยู่เป็นจำนวนมาก ซึ่งนับตั้งแต่ปี 2551 เป็นต้นมา ภาระที่เกิดจากการดำเนินนโยบายของรัฐบาลเฉพาะที่เกี่ยวกับมาตรการค่าครองชีพและการอุดหนุนราคาพลังงานก็มีจำนวนกว่า 2.2 แสนล้านบาท โดยที่ยังไม่ได้นับรวมภาระผูกพันงบประมาณด้านสวัสดิการที่จะเพิ่มขึ้นในแต่ละปี และความเสี่ยงของภาระโดยนัยที่มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นเช่นกัน

นโยบายหาเสียงส่อแววเพิ่มภาระการคลัง ในช่วงการเลือกตั้ง พรรคการเมืองนำเสนอนโยบาย เช่น การตรึงราคาพลังงาน การขยายสินเชื่อให้กลุ่มผู้มีรายได้น้อย การพักชำระหนี้เกษตรกร การเพิ่มรายจ่ายด้านสวัสดิการ ทั้งด้านการศึกษา สาธารณสุข การขยายระบบประกันสังคมการปรับขึ้นเงินเดือนค่าจ้าง การขยายวงเงินการให้กู้ยืมกองทุนเพื่อการศึกษา การเพิ่มวงเงินประกันรายได้เกษตรกร รวมไปถึงการลดภาษีเงินได้และลดภาษีมูลค่าเพิ่ม ซึ่งตัวอย่างของภาระทางการคลังที่เพิ่มขึ้นจากมาตรการของรัฐบาลก่อนๆ ทำให้เห็นว่านโยบายหาเสียงเหล่านี้จะสร้างภาระทางการคลังเพิ่มขึ้นอีก ไม่เป็นภาระทางตรง ก็เป็นภาระโดยนัยหรือผูกพันซ่อนเร้น

สิ่งที่ประชาชนจำเป็นต้องทราบ คือ เทียบกับเมื่อหลายปีก่อน โครงสร้างทางการคลังของไทยในปัจจุบันมีข้อจำกัดมากขึ้น การจัดเก็บรายได้ของรัฐบาลไทยอยู่ที่ประมาณ 1617% ของจีดีพี ซึ่งต่ำกว่าศักยภาพที่ควรจัดเก็บได้ที่ 22.9% ของจีดีพี ขณะที่รายจ่ายประจำผูกพันมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นคิดเป็นประมาณ 1 ใน 4 ของวงเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปี ทำให้งบประมาณที่จะนำมาใช้สำหรับการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานมีน้อยลง ทั้งที่มีความจำเป็นต่อการเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ

นอกจากนี้ แม้ว่ายอดคงค้างหนี้สาธารณะของไทยยังอยู่ต่ำกว่า 60% ของจีดีพี ซึ่งเป็นระดับที่สอดคล้องกับกรอบความยั่งยืนทางการคลัง แต่ตัวเลขที่เราเห็นยังไม่นับรวมภาระทางการคลังที่ซ่อนเร้นอยู่ดังที่กล่าวมาข้างต้น

สำหรับรัฐบาลใหม่ที่จะได้รับเลือกตั้งเข้ามา ต้องมีการวางนโยบายบริหารประเทศอย่างรอบคอบบนพื้นฐานของข้อจำกัดทางงบประมาณที่มีอยู่ในปัจจุบันร่วมกับแนวนโยบายที่ได้หาเสียงไว้ในช่วงเลือกตั้ง โดยบางส่วนจำเป็นต้องสานต่อนโยบายจากรัฐบาลก่อน เช่น การลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานที่ควรให้ความสำคัญเป็นลำดับแรก โดยเฉพาะการลงทุนในระบบการขนส่งมวลชนและโลจิสติกส์ เพื่อลดต้นทุนและลดการใช้เชื้อเพลิงในภาคการขนส่ง ตลอดจนช่วยกระจายความเจริญสู่ภูมิภาคและพัฒนาขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ

ขณะเดียวกันรัฐบาลจำเป็นต้องเพิ่มรายได้ ไม่ว่าจะเป็นการเพิ่มประสิทธิภาพจัดเก็บ การขยายฐานภาษี และการปรับโครงสร้างอัตราภาษีให้มีความเหมาะสมเพื่อรองรับภาระด้านสวัสดิการที่เพิ่มขึ้น ซึ่งขณะนี้ยังไม่เห็นนโยบายหาเสียงของพรรคการเมืองใดที่มีแนวทางเพิ่มรายได้อย่างเป็นรูปธรรม

อย่างไรก็ดี นโยบายการใช้จ่ายบางด้านอาจต้องมีการทบทวน เช่น การอุดหนุนราคาพลังงาน โดยอาจพิจารณาการทยอยลดการอุดหนุนลง เพื่อราคาจะได้สะท้อนต้นทุนทางเศรษฐกิจที่แท้จริง ซึ่งจะทำให้กลไกการปรับตัวไม่ถูกบิดเบือนและไม่เป็นภาระรัฐบาล การดำเนินนโยบายผ่านกิจกรรมกึ่งการคลังควรต้องทำอย่างรอบคอบ เพิ่มความโปร่งใสและคำนึงถึงความเสี่ยงในระยะต่อไป

ที่สำคัญนโยบาย หรือมาตรการใดๆ ต้องใช้ตามความจำเป็นเน้นประสิทธิภาพการใช้จ่ายและให้ตรงกับกลุ่มเป้าหมาย เพื่อไม่ให้สร้างภาระและเกิดความเสี่ยงทางการคลังของประเทศในอนาคต