ภาระการคลังที่รอวันสะสาง (1)

คงปฏิเสธไม่ได้ว่า นโยบายประชานิยมเข้ามามีบทบาทสำคัญในการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจของรัฐบาลหลายสมัยที่ผ่านมา &<2288;

โดย...พรรณพิลาส เรืองวิสุทธิ์

ทีมเศรษฐกิจภายในประเทศ

สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง

คงปฏิเสธไม่ได้ว่า นโยบายประชานิยมเข้ามามีบทบาทสำคัญในการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจของรัฐบาลหลายสมัยที่ผ่านมา ในขณะเดียวกันรัฐบาลก็มีความจำเป็นต้องใช้นโยบายการคลังพยุงและกระตุ้นเศรษฐกิจในภาวะที่แรงขับเคลื่อนจากภาคเอกชนอ่อนลง รวมถึงมีรายจ่ายผูกพันเพิ่มขึ้น

สาเหตุเหล่านี้ส่งผลให้รายจ่ายรัฐบาลเพิ่มขึ้นต่อเนื่อง และภาระทางการคลังน่าจะเพิ่มขึ้นอีกจากนโยบายของพรรคการเมืองที่ต่างกำลังหาเสียงกระตุ้นความนิยมของประชาชนก่อนการเลือกตั้งทั่วไปในวันที่ 3 ก.ค. 2554 ซึ่งบางเรื่องเป็นไปได้ยากภายใต้ข้อจำกัดด้านการคลังที่มีอยู่

ดังนั้น ประชาชนควรตระหนักถึงภาระการคลังที่เกิดขึ้นจากในอดีตเพื่อจะได้ตัดสินใจได้ว่า นโยบายหาเสียงที่แต่ละพรรคได้ให้สัญญาไว้กับประชาชนจะดำเนินการได้จริงมากน้อยเพียงใดในอนาคต

 

ผลกระทบของมาตรการภาครัฐต่อภาระการคลังการประเมินความเสี่ยงด้านการคลังนั้นสามารถพิจารณาใน 2 มิติ กล่าวคือ

มิติแรก พิจารณาว่าภาระการคลังที่เกิดขึ้นเป็น ภาระโดยตรง ที่รัฐบาลต้องจ่ายอย่างแน่นอนตามเวลาที่กำหนด หรือเป็น ภาระผูกพัน ที่รัฐอาจจะต้องจ่ายหากมีความเสียหายเกิดขึ้น

มิติที่สอง พิจารณาว่าภาระนั้นเป็น ภาระที่ชัดเจน ที่รัฐบาลต้องจ่ายตามหน้าที่หรือกฎหมาย เช่น รายจ่ายตามพระราชบัญญัติงบประมาณประจำปี หรือหนี้ภาครัฐรวมถึงการค้ำประกันเงินกู้ หรือเป็น ภาระโดยนัย ที่รัฐอาจจะต้องจ่ายตามหลักของจริยธรรมหรือคุณธรรม หรือถูกคาดหวังจากประชาชนว่าต้องรับผิดชอบ เช่น การจ่ายเงินชดเชยให้กับกองทุนฯ หรือรัฐวิสาหกิจที่ประสบปัญหาแม้ว่ารัฐบาลไม่ได้ค้ำประกันหนี้ให้ก็ตาม การดำเนินนโยบายและมาตรการของรัฐบาลมีทั้งที่สร้างภาระงบประมาณที่ชัดแจ้งและภาระการคลังซ่อนเร้น ดังนี้

1.ภาระโดยตรงที่ชัดเจน ได้แก่ รายจ่ายที่ต้องชำระ แน่นอนเมื่อถึงกำหนด และเป็นรายจ่ายที่ต้องจ่ายตามกฎหมาย ได้แก่ รายจ่ายตาม พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่าย การชำระเงินต้นและดอกเบี้ย เงินกู้ที่รัฐบาลกู้โดยตรง ซึ่งหากพิจารณาเฉพาะส่วนที่มาจากมาตรการของภาครัฐในช่วงที่ผ่านมาที่สำคัญ ได้แก่

มาตรการลดภาระค่าครองชีพ ทั้งค่าน้ำประปา ค่าไฟฟ้า ค่ารถเมล์ฟรี ค่ารถไฟชั้น 3 ฟรี เริ่มใช้ตั้งแต่เดือน ส.ค. 2551 เพื่อแบ่งเบาภาระค่าครองชีพให้กับประชาชนและได้ต่ออายุมาตรการ พร้อมกับปรับเปลี่ยนเกณฑ์บางอย่างมาต่อเนื่องอีก 7 ครั้ง โดยมีกำหนดจะสิ้นสุดในวันที่ 30 มิ.ย. 2554

ภาระการคลังเกิดขึ้นเนื่องจากรัฐบาลรับภาระจ่ายค่าสาธารณูปโภคต่างๆ แทนประชาชน โดยใช้เงินจากงบประมาณแผ่นดิน แต่เนื่องจากงบประมาณมีจำกัดทำให้ไม่สามารถจัดสรรได้ทั้งจำนวน ที่ผ่านมารัฐบาลจึงให้รัฐวิสาหกิจกู้เงินเพื่อชดเชยรายได้ไปพลางก่อน โดยรัฐบาลเป็นผู้รับภาระจ่ายคืนเงินต้นดอกเบี้ยและค่าใช้จ่ายในการกู้เงินให้กับรัฐวิสาหกิจ 6 แห่ง 1.ซึ่งนับตั้งแต่เริ่มดำเนินมาตรการในเดือน ส.ค. 2551 รัฐบาลมีภาระประมาณ 103,172 ล้านบาท และรัฐบาลได้จัดสรรงบประมาณสำหรับชำระคืนเงินกู้ในระหว่างปี 2552-2554 แล้ว 2.03 หมื่นล้านบาท

2. จึงยังเหลือภาระหนี้เงินกู้อีกประมาณ 5.1 หมื่นล้านบาท

โครงการไทยเข้มแข็งหรือที่รัฐบาลก่อนๆ อาจเรียกว่า Mega Project ประสงค์เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ วงเงินรวม 1.4 ล้านล้านบาท แหล่งเงินนอกเหนือจากเงินงบประมาณมาจากการกู้และเงินลงทุนของรัฐวิสาหกิจ

อย่างไรก็ดี เนื่องจากเศรษฐกิจมีการฟื้นตัวต่อเนื่องและการจัดเก็บรายได้เกินกว่าเป้าการกู้เงินจึงมีความจำเป็นน้อยลง จากเดิมที่คาดว่าจะกู้ 8 แสนล้านบาท เหลือ 4 แสนล้านบาท

กระทรวงการคลังได้เบิกจ่ายเงินกู้จากสถาบันการเงินต่างๆ ครบจำนวนแล้วตั้งแต่เดือน ธ.ค. 2553 ซึ่งมีผลทำให้ยอดคงค้างหนี้สาธารณะของไทยเพิ่มขึ้น 4%

2.ภาระทางตรงโดยนัย เป็นภาระที่ต้องจ่ายแน่นอนเมื่อถึงกำหนด แม้จะไม่ใช่ข้อกำหนดตามกฎหมาย แต่ถูกคาดหวังจากประชาชนว่ารัฐบาลต้องรับผิดชอบ เช่น การจ่ายผลประโยชน์ให้ผู้ประกันตนของกองทุนประกันสังคม กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ และกองทุนหลักประกันสุขภาพ ในกรณีที่กองทุนไม่สามารถจ่ายเองได้

ทั้งนี้ ในปัจจุบันอาจไม่สามารถระบุจำนวนเงินที่แน่นอน เพราะขึ้นอยู่กับเหตุการณ์ในอนาคตนโยบาย ได้แก่ นโยบายการอุดหนุนราคา พลังงานผ่านกองทุนน้ำมันฯ ทั้งน้ำมันเบนซิน ดีเซล ก๊าซปิโตรเลียมเหลว (LPG) และก๊าซธรรมชาติที่ใช้

ในช่วงปลายปี 2553 รัฐบาลได้นำนโยบายการตรึงราคาขายปลีกน้ำมันดีเซลไม่ให้เกิน 30 บาทต่อลิตร กลับมาใช้อีกครั้งผ่านการจ่ายเงินชดเชยราคาน้ำมันดีเซลจากกองทุนน้ำมันฯ ระหว่างเดือน ธ.ค. 2553 ถึงเดือน เม.ย. 2554 กองทุนได้จ่ายเงินชดเชยเพื่อรักษาระดับราคาขายปลีกน้ำมันดีเซลไปแล้ว 24,005 ล้านบาท

ทว่าฐานะกองทุนน้ำมันฯ ที่ถดถอยต่อเนื่องทำให้รัฐบาลตัดสินใจใช้มาตรการลดอัตราภาษี

ผลการประชุมคณะกรรมการสำนักงานนโยบายพลังงานวันที่ 27 พ.ค. 2554 สรรพสามิตลงลิตรละ 5.30 บาท ตั้งแต่วันที่ 21 เม.ย.ถึงสิ้นเดือน ก.ย. 2554 เพื่อตรึงราคาน้ำมันดีเซล การลดอัตราภาษีสรรพสามิตนี้จะทำให้รัฐสูญเสียรายได้ไป 4.5 หมื่นล้านบาท

สำหรับการตรึงราคาก๊าซ LPG ได้ดำเนินการต่อเนื่องมาทุกรัฐบาลเนื่องจากกว่าร้อยละ 50 ของปริมาณการใช้ LPG เป็นการใช้ในภาคครัวเรือน และภาคขนส่ง ซึ่งหากปล่อยให้ราคาปรับเพิ่มขึ้นมากจะส่งผลต่อค่าครองชีพของประชาชนอย่างกว้างขวาง

อย่างไรก็ตาม การตรึงราคา LPG ไว้ในระดับที่ต่ำมีส่วนจูงใจให้ภาคอุตสาหกรรมปรับเปลี่ยนมาใช้ก๊าซ LPG เพิ่มมากขึ้น

ทั้งนี้ ภาระของกองทุนน้ำมันฯ ที่ต้องชดเชย

การนำเข้า LPG ตั้งแต่เดือน เม.ย. 2551 ถึงเดือน มี.ค. 2554 คิดเป็นมูลค่าทั้งสิ้น 42,052 ล้านบาท เพื่อลดการบิดเบือนกลไกตลาด รัฐบาลจึงมีนโยบายที่จะแยกโครงสร้างราคา LPG ระหว่างการใช้ในภาคครัวเรือน และภาคขนส่งกับภาคอุตสาหกรรม โดยจะยกเลิกการตรึงราคา LPG ในภาคอุตสาหกรรมตั้งแต่เดือน ก.ค. 2554

การอุดหนุนราคา LPG สำหรับภาคครัวเรือน และภาคขนส่งต่อไปก็ยังจะสร้างภาระต่อกองทุนน้ำมันฯ กว่า 1.9 หมื่นล้านบาทต่อปี

ไว้ฉบับหน้าเรามาดูเรื่องนโยบายหาเสียงส่อแววเพิ่มภาระการคลังกันต่อ เพราะยังมีภาระหาเสียงที่ซ่อนเร้นอีกมาก

3. ภาระผูกพันที่ชัดเจน คือ ภาระที่รัฐบาลเป็นผู้รับผิดชอบตามกฎหมายหรือตามข้อตกลงในสัญญาหากเกิดเหตุการณ์ความเสียหายขึ้นในอนาคต เช่น การค้ำประกันเงินกู้ให้แก่รัฐวิสาหกิจสถาบันการเงิน

คำนวณจากค่าเฉลี่ยของเงินชดเชย LPG ในช่วงไตรมาสแรกของปี 2554 5 บทสัมภาษณ์คุณประเสริฐ บุญสัมพันธ์ หนังสือพิมพ์กรุงเทพธุรกิจ วันที่ 8 มิถุนายน 2554และหน่วยงานของรัฐ ซึ่งตาม พ.ร.บ.หนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 กระทรวงการคลังจะค้ำประกันได้ไม่เกินร้อยละ 20 ของงบประมาณรายจ่ายในแต่ละปี

อนึ่ง หนี้ที่รัฐบาลค้ำประกันนี้ แม้ว่าจะถูกนับรวมเป็นหนี้สาธารณะ แต่ภาระของรัฐบาลยังไม่เกิดขึ้นจนกว่าจะเกิดความเสียหายหรือรัฐวิสาหกิจไม่สามารถชำระคืนหนี้ได้

ในปี 255-152 สัดส่วนหนี้ที่รัฐบาลค้ำประกันเพิ่มขึ้นส่วนหนึ่งเนื่องจากวิกฤตเศรษฐกิจทำให้รัฐบาลต้องใช้นโยบายการคลังกระตุ้นเศรษฐกิจ โดยการดำเนินการผ่านมาตรการค่าครองชีพในส่วนที่รัฐวิสาหกิจต้องกู้มาก่อน