งบประมาณไม่ค่อยจะสมดุล

...สมชาย สกุลสุรรัตน์

บริษัทห้างร้านในธุรกิจภาคเอกชนมักจะทำงบประมาณพร้อมแผนงานสำหรับปีถัดไปประมาณปลายปี โดยยึดปฏิทินเป็นหลัก ซึ่งก็คล้ายคลึงกับการจัดทำงบประมาณแผ่นดินภาครัฐ จะแตกต่างกันบ้างอยู่ที่การใช้จ่ายเงินงบประมาณภาครัฐจะยึดปีงบประมาณเป็นหลัก

แต่ที่ดูเหมือนจะแตกต่างกันจริงจังเห็นจะเป็นเรื่องตัวเลขฐานหลักที่ใช้ทำงบประมาณ ซึ่งดูเหมือนว่าการจัดทำงบประมาณแผ่นดินภาครัฐจะเริ่มจากการกำหนดค่าใช้จ่ายหรืองบประมาณรายจ่ายก่อน แล้วถึงจะไปดูว่าจะหารายได้จากไหนเท่าไร ถ้าไม่พอจะต้องไปกู้มาใช้จ่ายเท่าไร จากไหน ภายในกรอบที่กำหนดเพื่อให้เกิดวินัยการคลัง

ส่วนภาคเอกชน อย่างน้อยก็ในธุรกิจเอกชนที่เคยทำงานมา มักจะเริ่มกระบวนการจัดทำงบประมาณจากประมาณการรายได้ก่อน ถ้ามีรายได้มากก็จ่ายมาก มีรายได้น้อยก็จ่ายน้อย การกู้เงินมาใช้มักจะเป็นการกู้มาลงทุนเป็นหลัก ส่วนค่าใช้จ่ายทั่วไปมักจะไม่ตั้งเป้าขอกู้ ยกเว้นการกู้หมุนเวียนชั่วคราวเมื่อเงินสดขาดมือ

สาเหตุที่ธุรกิจภาคเอกชนไม่กู้มาเพื่อใช้จ่ายในการบริหารธุรกิจ เช่น กู้มาจ่ายเงินเดือนผู้บริหารและพนักงานนั้น เพราะขืนทำบ่อยๆ จะไม่มีใครให้กู้พานเจ๊งเอาง่ายๆ เนื่องจากจะมีคำถามขึ้นมาว่า ทำมาค้าขายอย่างไรถึงไม่มีเงินเดือนจ่ายพนักงาน

ส่วนภาครัฐนั้นไม่ค่อยมีปัญหาเรื่องนี้ กล่าวคือ จะกู้มาเกินงบลงทุนเพื่อไปจ่ายค่าใช้จ่ายสัพเพเหระก็ย่อมได้ เพราะค่าใช้จ่ายบางประเภทนี้คลุกๆ กันอยู่ เรียกว่างบประมาณรายจ่ายประจำ คือ ไม่ว่าจะเป็นจะตายอย่างไรก็ต้องจ่ายเป็นประจำ ตัดไม่ได้ ลดไม่ได้เหมือนธุรกิจเอกชน

การกู้ของธุรกิจเอกชนที่ไม่ใช่การกู้เพื่อลงทุนระยะยาว จึงมักเป็นการกู้ระยะสั้นๆ หรือการเบิกเงินเกินบัญชี เมื่อมีเงินสดไหลเข้ามาก็ลดยอดเงินเบิกเกินบัญชี หรือจ่ายคืนเงินกู้ที่กู้มาระยะสั้นๆ เป็นการกู้เงินตามความจำเป็นของการไหลเวียนเงินสด

ส่วนการกู้ภาครัฐนั้น ดูเหมือนว่าไม่มีการแยกประเภท เพราะส่วนใหญ่กู้เงินระยะยาวโดยการออกพันธบัตรแล้วทิ้งไว้ให้ลูกหลานจ่ายคืนต่อไป

เพราะฉะนั้นงบประมาณภาคเอกชนจึงมีกลไกอัตโนมัติควบคุมไม่ให้จ่ายเงินเกินตัว ไม่นับบางบริษัทที่ตั้งขึ้นมาเฉพาะกิจเพื่อระดมทุนจากแมลงเม่า

กลไกแรก ได้แก่ ข้อจำกัดด้านรายได้ซึ่งเป็นตัวแปรที่สำคัญที่สุดในการจัดทำงบประมาณ พูดง่ายๆ คือ มีมากก็ใช้มาก มีน้อยก็ใช้น้อยตามอัตภาพ ถ้าไม่มีหรือมีไม่พอจ่ายก็ต้องปิดกิจการไปตามระเบียบ

กลไกที่ 2 คือ ข้อจำกัดด้านความสามารถในการกู้จากสถาบันการเงินผู้ให้กู้ ตั้งแต่การประเมินสภาพคล่อง การประเมินสัดส่วนความเพียงพอของเงินทุนกับภาระเงินกู้ทั้งหมดของบริษัท การประเมินคุณภาพของสินทรัพย์หรือทรัพย์สินที่ถืออยู่ การประเมินความสามารถของผู้บริหารธุรกิจที่กู้ การประเมินประสิทธิภาพในการดำเนินงานของธุรกิจ ตั้งแต่ความสามารถในการทำกำไร ความสามารถในการใช้ประโยชน์ทรัพย์สินหรือสินทรัพย์ของบริษัทให้เกิดประโยชน์สูงสุดแก่บริษัท ทั้งด้านการสร้างผลกำไรและสภาพคล่องให้กับบริษัททั้งหลายทั้งปวงนี้ ทำให้งบประมาณของบริษัทจึงมักเป็นงบประมาณสมดุลหรือขาดดุล เฉพาะส่วนที่กู้มาลงทุนเป็นหลัก

ส่วนงบประมาณภาครัฐ เนื่องจากไม่ค่อยมีข้อจำกัดในการสร้างหนี้ จากข้อจำกัดด้านรายได้ และไม่มีเจ้าหนี้มาคอยควบคุมดูแลให้จุกจิกกวนใจเหมือนธุรกิจเอกชน ยกเว้นแค่กรอบจำกัดหลวมๆ ที่สร้างขึ้น ที่เรียกว่าวินัยการคลัง เช่น การกำหนดสัดส่วนเงินกู้ต่างประเทศต่อวงเงินงบประมาณ สัดส่วนภาระหนี้สินของหลวง หรือหนี้สาธารณะต่อรายได้ประชาชาติ ซึ่งเป็นกรอบที่ตั้งขึ้นมาเอง ไม่มีใครกำหนดให้ปฏิบัติตามเหมือนธุรกิจเอกชนที่เงื่อนไขสารพัดมักตามมาเป็นพรวนกับเงินกู้ และเจ้าหนี้คอยติดตามเฝ้าตามหายใจรดต้นคอทุกระยะ

งบประมาณแผ่นดินบางครั้งจึงอาจจะถูกจำกัดมาเป็นงบประมาณแบบสมดุล คือ รายจ่ายเพื่อลงทุนบวกรายจ่ายประจำ คือรายจ่ายทุกชนิดที่ไม่ใช่รายจ่ายเพื่อลงทุน เท่ากับรายได้จากการจัดเก็บภาษีอากรของรัฐบวกกับรายได้อื่น เช่น ค่าธรรมเนียมจากการให้บริการ หรือส่วนแบ่งกำไรจากรายได้ของรัฐวิสาหกิจที่ส่งให้กับแผ่นดิน

ส่วนงบประมาณอีก 2 ประเภท คือ งบประมาณขาดดุล และงบประมาณเกินดุล ซึ่งท่านผู้อ่านคงคิดเองได้ ไม่ต้องขยายความ กล่าวคือ ถ้ารายได้น้อยกว่ารายจ่ายก็ขาดดุล ถ้ารายจ่ายน้อยกว่ารายได้ก็เกินดุล

แต่รัฐบาลของประเทศต่างๆ นั้นก็รู้ดีว่าประเทศชาติก็เหมือนบริษัท คือ ถ้ารายได้น้อยกว่ารายจ่ายไปนานๆ ต่อเนื่องกัน ท้ายที่สุดความน่าเชื่อถือของประเทศก็จะลดลง กู้เงินได้ยากขึ้น หรือกู้เพิ่มขึ้นได้โดยต้องจ่ายดอกเบี้ยสูงขึ้นกว่าเดิม ทำให้ต้องรับภาระค่าใช้จ่ายดอกเบี้ยที่สูง กู้เขามาใช้เพราะหารายได้ไม่ทันค่าใช้จ่ายที่เพิ่มขึ้น รัฐบาลของทุกประเทศแม้แต่รัฐบาลของอเมริกาซึ่งขาดดุลติดต่อมานับสิบปี จึงตั้งเป้าหมายเพื่อปลอบใจตนเองว่าจะทำงบประมาณของตัวเองให้สมดุลให้ได้

ความยากของเรื่องนี้อยู่ที่รายได้ของประเทศมักจะเพิ่มขึ้นแบบคณิตศาสตร์ คือ จากหนึ่งเป็นสอง จากสองเป็นสาม อะไรทำนองนั้น แต่รายจ่ายมักจะเพิ่มขึ้นแบบเรขาคณิต จากหนึ่งเป็นสอง จากสองเป็นสี่ จากสี่เป็นแปด ผมจึงเชื่อว่าการทำงบประมาณให้สมดุลสำคัญอยู่ที่การควบคุมค่าใช้จ่ายยิ่งกว่าการเพิ่มรายได้

ว่าแล้วก็รู้ตัวเองว่าพูดเหมือนผู้จัดการบริษัทก็เท่านั้นเอง ไม่ค่อยมีวิสัยทัศน์ซะเลย