กฎหมายใหม่เข้มรัฐกู้เงิน

โดย...ทีมข่าวการเมืองโพสต์ทูเดย์

การประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ที่มี สุรชัย เลี้ยงบุญเลิศชัย รองประธาน สนช. คนที่ 1 ทำหน้าที่เป็นประธานการประชุม เพื่อพิจารณาร่าง พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. ... ในวาระ 2 และวาระ 3 ตามที่คณะกรรมาธิการ (กมธ.) วิสามัญร่าง พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. ...พิจารณาแล้วเสร็จ ทั้งสิ้น 87 มาตรา โดยมีการแก้ไข 8 มาตรา ประกอบด้วย มาตรา 4 11 23 50 53 71 72 และ 75

สำหรับการแก้ไขรายมาตราก่อนสมาชิกเห็นชอบกับร่างทั้งฉบับด้วยคะแนน 158 เสียง งดออกเสียง 9 เสียง ให้สมควรประกาศร่าง พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. ... ใช้เป็นกฎหมายต่อไป มีสาระสำคัญคือ การกำหนดคำนิยามคำว่า "หน่วยงานของรัฐ" ให้ชัดเจน เพื่อให้ครอบคลุมถึงหน่วยงานของรัฐทุกประเภทที่ต้องปฏิบัติตามวินัยการเงินการคลัง

รวมทั้งความหมายคำว่า "เงินนอกงบประมาณ" ให้หมายถึงเงินทั้งปวงที่หน่วยงานของรัฐจัดเก็บหรือได้รับไว้เป็นกรรมสิทธิ์ตามกฎหมาย ระเบียบข้อบังคับ หรือนิติกรรม หรือนิติเหตุ หรือกรณีอื่นใดที่ต้องนำส่งคลัง แต่มีกฎหมายอนุญาตให้สามารถเก็บไว้ใช้จ่ายได้ โดยไม่ต้องนำส่งคลัง และ "หนี้สาธารณะ" ให้หมายถึงหนี้สาธารณะตามกฎหมายว่าด้วยการบริหารหนี้สาธารณะ กำหนดแนวทางวิธีการสำหรับการดำเนินนโยบายการคลัง

คำนูณ สิทธิสมาน สมาชิก สนช. ในฐานะกรรมาธิการเสียงข้างน้อยสงวนความเห็นในมาตรา 53 ที่กำหนดให้รัฐบาลออกกฎหมายเป็นการเฉพาะเพื่อกู้เงินได้ และในกรณีที่มีความจำเป็นที่จะต้องดำเนินการ โดยเร่งด่วนและอย่างต่อเนื่อง เพื่อแก้ไขปัญหาวิกฤตของประเทศโดยไม่อาจตั้งงบประมาณรายจ่ายประจำปีได้ทัน และมาตรา 54 ที่กำหนดให้การเบิกจ่ายเงินกู้ที่ตราขึ้นเป็นการเฉพาะตามมาตรา 53 ให้หน่วยงานของรัฐที่ใช้จ่ายเงินกู้ดำเนินการเบิกจ่ายเงินกู้ให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของการกู้เงินและระเบียบการเบิกจ่ายเงินกู้อย่างเคร่งครัด และใช้จ่ายเงินกู้ให้เป็นไปอย่างโปร่งใส คุ้มค่า และประหยัด

โดยขอให้ตัดออกทั้งสองมาตรา เพราะเห็นว่าทั้งสองมาตราเสมือนเป็นการนำอำนาจของรัฐสภาบางส่วนไปเป็นอำนาจของฝ่ายบริหารสามารถตรากฎหมายพิเศษ เพื่อกู้เงินได้นอกเหนือจาก พ.ร.บ.การบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 และที่แก้ไขเพิ่มเติมโดยไม่มีหลักเกณฑ์และกรอบเพดานในการกู้เงิน

"ผมไม่ได้คัดค้านการกู้เงินและไม่ได้คัดค้านการจัดทำโครงการที่เป็นประโยชน์ต่อประเทศ ไม่ว่าของรัฐบาลขั้วใดในอดีต แต่คัดค้านกระบวนการจ่ายเงินออกไปจะต้องผ่านกฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปี ระบอบประชาธิปไตยทั่วโลก ถือว่าการอนุมัติการใช้เงินเป็นเรื่องสำคัญที่สุดของการควบคุมรัฐบาล ดังนั้น อำนาจในการอนุมัติและควบคุมการจ่ายเงินแผ่นดินของฝ่ายบริหารโดยสภานั้น จึงเป็นอำนาจที่มีความสำคัญอย่างยิ่ง"

ด้าน ศิริพล ยอดเมืองเจริญ ประธาน กมธ.วิสามัญ ระบุว่า เรื่องดังกล่าวได้มีการถกเถียงรวมถึงข้อดีข้อเสียกันอย่างกว้างขวาง และกฎหมายฉบับนี้ออกมาควบคุมวินัยการเงิน เมื่อมีการกำหนดกรอบและควบคุม ซึ่งการควบคุมตามมาตรา 53 เป็นการควบคุมที่ต้องเกิดเหตุวิกฤตจริงๆ ถึงจะกู้ได้ เป็นเรื่องที่ต้องตรากฎหมาย และวรรคสองจะบังคับว่าสามารถทำอะไรได้บ้าง การควบคุมเพดานวินัยการเงิน ถึงไม่บัญญัติชัดเจนไว้ แต่วินัยการเงินคุมไม่เกิน 60% เป็นการบังคับไว้ เมื่อมีการใช้ดำเนินการเกินกว่านั้น ก็มีความผิดทางกฎหมาย

ขณะที่ ธีรัชย์ อัตนวานิชธี กมธ.วิสามัญเสียงข้างมาก กล่าวชี้แจงว่า หลักการตามมาตรา 53 ไม่ใช่เรื่องของการบัญญัติเพิ่มอำนาจให้ฝ่ายบริหารสามารถออกกฎหมายพิเศษเพื่อกู้เงินได้ เนื่องจากอำนาจตรากฎหมายกู้เงินมีการบัญญัติรองรับไว้ในรัฐธรรมนูญอยู่แล้วทุกฉบับ รวมถึงรัฐธรรมนูญ 2560 ทั้งในการตราพระราชกำหนดตามมาตรา 172 การออก พ.ร.บ.ตามมาตรา 134

อย่างไรก็ดี เจตนารมณ์ตามมาตรา 53 เป็นการกำหนดกรอบวินัยหรือกติกาในการออกกฎหมายพิเศษให้มีความเข้มงวดมากยิ่งขึ้น เป็นการควบคุมการใช้อำนาจและการใช้ดุลพินิจของฝ่ายบริหารในการนำเสนอกฎหมาย โดยพยายามแก้ไขปัญหาจุดอ่อนของการออกกฎหมายกู้เงินในอดีต ทั้งในส่วนของเงื่อนไขและเนื้อหาสาระของร่างกฎหมาย

ส่วนเงื่อนไข กมธ.วิสามัญได้ปรับปรุงร่างในมาตรา 53 ให้รัดกุมมากยิ่งขึ้น โดยได้เพิ่มเติมเหตุการณ์สำคัญและเงื่อนไขในการตรากฎหมายพิเศษทำได้เมื่อมีความจำเป็นที่จะต้องดำเนินการโดยเร่งด่วนและต่อเนื่อง เพื่อแก้ไขปัญหาที่เป็นวิกฤตของประเทศเท่านั้น และเป็นกรณีที่ไม่สามารถใช้จ่ายจากงบประมาณตามกระบวนการปกติได้ ดังนั้น ที่มีข้อกังวลว่ากรณีสามารถใช้กับตัวบทงบประมาณปกติได้ในมาตรา 53 กำหนดเงื่อนไขไม่สามารถทำได้คือ รัฐบาลต้องไปใช้ในงบประมาณปกติก่อน ไม่ใช่ออกกฎหมายพิเศษเลย

ทั้งนี้ เนื้อหาสาระการออกกฎหมายในมาตรา 53 วรรคสอง ได้กำหนดเงื่อนไขชัดเจนขึ้นว่าจะต้องมีการระบุวัตถุประสงค์ ระยะเวลา แผนงาน โครงการ วงเงินกู้ และหน่วยงานรับผิดชอบบริหารงานให้ชัดเจน สรุปตัวร่างมาตรา 53 ถือเป็น การกำหนดกรอบวินัยในการดำเนินการ กู้เงินของรัฐบาล ในส่วนนอกเหนือไปจากกฎหมายปกติให้รัดกุมมากขึ้น สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ 2560