ข้อสังเกต ‘หลายประการ’ ในการร่างกฎหมาย (2)

โดย...ทวี สุรฤทธิกุล

“ใครร่างกฎหมาย เขาก็ร่างเพื่อพวกเขาเหล่านั้น”

ข้อนี้ก็เป็นทฤษฎีกฎหมายอีกอย่างหนึ่งที่มักจะมีคนนำไปกล่าวอ้างอยู่บ่อยๆ และก็เช่นเดียวกันที่เป็นการมองกฎหมายในแง่ลบ ซึ่งอาจจะเนื่องมาจากรากฐานของกฎหมายที่เกิดจากการนำมาใช้เพื่อกำจัดสิ่งชั่วร้ายต่างๆ ในแต่ละสังคมนั่นเอง โดยที่เป็นการมองกฎหมายให้ลึกลงไปจนถึง “เจตจำนง” หรือความมุ่งหมายที่มีการเขียนกฎหมายนั้นขึ้นมา ว่าเกิดจากเจตจำนงหรือความจงใจของผู้ร่างเป็นสำคัญ

ในการสอนเรื่องหลักกฎหมายรัฐธรรมนูญ ผู้เขียนมักจะยกทฤษฎีนี้อธิบายถึงความเป็นมาของกฎหมายว่า ตั้งแต่อดีตกฎหมายจะเกิดจากผู้นำซึ่งก็คือผู้ปกครองที่มีอำนาจปกครองประเทศ ดังนั้นจึงมีอีกทฤษฎีหนึ่งบอกไว้ว่า “ผู้ปกครองคือกฎหมาย” โดยเฉพาะการปกครองในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ที่พระมหากษัตริย์ทรงอำนาจสูงสุด ดังที่พระเจ้าหลุยส์ที่ 14 ของฝรั่งเศสเคยมีพระบรมราชโองการว่า “ข้าคือรัฐ” (L’etat c’est moi.) อันแสดงถึงความเป็นองค์อธิปัตย์ ผู้ยิ่งใหญ่และสูงส่งที่สุดแห่งราชอาณาจักรฝรั่งเศส รวมหมายถึงในยุโรปด้วย เพราะประเทศฝรั่งเศสในรัชสมัยของพระองค์นั้นมีอำนาจมากที่สุดในยุโรป

สำหรับประเทศไทยเราก็มีการปกครองภายใต้นี้มาโดยตลอด แม้ระบอบสมบูรณาญา สิทธิราชย์จะสิ้นสุดลงในวันที่ 24 มิ.ย. 2475 แต่คณะผู้ปกครองไม่ว่าทั้งทหารและพลเรือนก็มักจะเอาตนเองเป็นใหญ่ออกกฎหมายตามอำเภอใจเรื่อยมา ไม่เฉพาะแต่รัฐธรรมนูญที่มากมายถึง 20 ฉบับ แต่รวมถึงกฎหมายเพื่อการบริหารบ้านเมืองต่างๆ นับพันๆ ฉบับก็ต้องร่างขึ้นโดยความมุ่งหมายของผู้มีอำนาจในแต่ละยุคนั้นทั้งสิ้น ซึ่งก็จะไปสอดคล้องกับทฤษฎีที่ว่าสังคมยิ่งมีปัญหาจึงต้องมีกฎหมาย ดังที่ได้กล่าวมาแล้ว

เรื่องนี้อาจจะเป็นจุดอ่อนของระบบนิติรัฐที่เน้นการใช้กฎหมายจนมากเกินไป แต่การมีกฎหมายมากก็ยังไม่แย่เท่ากับมีกฎหมายนั้นๆ แล้วแต่การบังคับใช้กฎหมายมีข้อบกพร่อง ซึ่งประเทศไทยมีปัญหาในเรื่องของการบังคับใช้กฎหมายอยู่มาก ตั้งแต่ต้นน้ำคือตำรวจ กลางน้ำคืออัยการ ไปจนถึงปลายน้ำคือศาล รวมไปถึงท้ายน้ำคือราชทัณฑ์ ก็มีความบกพร่องในการบังคับใช้กฎหมายอยู่ถ้วนทั่ว แต่บทความนี้จะไม่กล่าวถึงกฎหมายในส่วนเหล่านั้น เพราะจะเน้นแต่เฉพาะกฎหมายที่เกี่ยวกับโครงสร้างทางการเมืองการปกครอง ได้แก่ รัฐธรรมนูญ และกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญต่างๆ เป็นสำคัญ

ดังที่ได้กล่าวมาเมื่อสัปดาห์ก่อนถึง “อคติ” ของผู้ร่างกฎหมาย ผู้ที่สนใจและศึกษาการเมืองไทยมาอย่างใกล้ชิดคงจะสังเกตเห็นว่า อคติดังกล่าวมักจะเป็นเรื่องของการมองการเมืองไทยในแง่ร้าย หรือมองด้วยความหวาดกลัว รวมถึงที่ไม่ไว้วางใจผู้คนที่เกี่ยวข้อง อย่างที่เรียกว่า “หวงอำนาจ” แต่ที่ร้ายแรงที่สุด ก็คือ การใช้กฎหมายนั้น “แก้แค้น” หรือสนองต่อความต้องการส่วนบุคคล (หรือกลุ่มบุคคล) เป็นที่ตั้ง

ผู้เขียนไม่อยากตำหนิติเตียนบรรดา “เนติบริกร” ที่เขียนกฎหมายต่างๆ ให้กับผู้มีอำนาจ เพราะดังที่ได้กล่าวมาแล้วว่าการเขียนกฎหมายของเนติบริกรเหล่านั้นอยู่ภายใต้สภาวะที่ถูกบังคับ แต่อยากจะตำหนิติเตียนผู้มีอำนาจนั่นเองที่มีอคติหรือมองคนไทยด้วยกันในแง่ร้าย แน่นอนว่าคนเหล่านั้นเป็น “คนชั่ว” กระทำผิดกฎหมาย ไม่อาจจะให้อภัย หรือลดละเลิกโทษนั้นให้ได้ แต่ผู้มีอำนาจก็อาจจะตอบโต้ได้ว่า ก็ได้ใช้มาตรการจากเบาไปหาหนักแล้ว นั่นคือเริ่มจากการเจรจาตั้งแต่วันที่ 21 พ.ค. 2557 ทั้งวันนั้นแล้ว พอบ่ายวันที่ 22 ก็ยังคุยกันไม่รู้เรื่อง ไม่มีใครยอมใคร จึงต้องยึดอำนาจในบ่ายวันนั้นเอง แล้วยังเอาไปปรับทัศนคติอีกระยะหนึ่ง โดยหวังว่าจะเลิกพฤติกรรมก้าวร้าวระราน แต่ก็ไม่เข็ดหลาบ จึงต้องใช้มาตรการกฎหมายต่างๆ มาควบคุมแก้ไข สิ่งหนึ่งนั้น ก็คือ การเขียนรัฐธรรมนูญฉบับปราบโจรนี้ขึ้นมา รวมถึงกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญแบบ “ขันชะเนาะ-มัดตราสัง” เพื่อควบคุมและกำจัดนักการเมืองชั่วๆ เหล่านั้นให้สิ้นซาก

ยกประเด็นหนึ่ง เรื่อง พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมืองที่ผู้เขียนไปเกี่ยวข้องร่วมพิจารณาอยู่ในวาระที่ 2 ที่เป็นกรรมาธิการวิสามัญ ไปดูแลแก้ไขขัดเกลาให้ “นิ่มนวล” แต่เมื่อหลักการที่ผ่านมาในวาระที่ 1 ที่ถูก “ตีกรอบ” ไว้ด้วยรัฐธรรมนูญนั้น “แข็งกร้าว” มาเสียแล้ว ก็ต้องพยายามรักษาหลักการนั้นไว้ ยกตัวอย่าง เรื่อง “ไพรมารีโหวต” ที่กำลังวิพากษ์วิจารณ์กันอื้ออึงอยู่นี้ ก็เพิ่มเติมขึ้นตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ว่าต้องให้ประชาชนมีส่วนร่วมและสร้างพรรคการเมืองให้เป็นสถาบัน ซึ่งความเป็นวิธีปฏิบัตินั้นไม่ยุ่งยาก เพียงแต่พรรคการเมืองต่างๆ ยังไม่คุ้นเคย แต่ที่ผู้เขียนและกรรมาธิการวิสามัญส่วนใหญ่ประหลาดใจก็คือ ทำไมคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) ที่ทำกรอบเรื่องนี้ให้มาจึงออกจะเป็นกังวลมากกว่าพรรคการเมืองทั้งหลายนั้นเสียอีก ดังนี้แล้วอาจจะเป็นอีกทฤษฎีหนึ่งของการเมืองการปกครองไทยก็ได้ว่า “กฎหมายใดที่ไม่ถูกใจผู้มีอำนาจแล้ว ก็อาจจะมีปัญหาในการบังคับใช้”

บางทีสภาวการณ์แบบนี้อาจจะเป็นจริงแบบที่นักวิชาการอดีตแกนนำนักศึกษาสมัย 14 ต.ค. 2516 ท่านว่าไว้ก็ได้ ว่าผู้มีอำนาจสมัยนี้ท่านมีความคิดลึกล้ำ ในการที่จะให้ประชาชนหันไปพึ่งพิงทหารอย่างที่ไม่มีวันหลุดพ้น เพราะถ้าทำให้พรรคการเมืองที่เป็นตัวแทนประชาชน “บ่มีไก๊” คือไร้ความหมาย ก็จะเหลือเพียงทหารเท่านั้นที่เป็นที่พึ่งได้ตลอดไป อย่างที่กรรมาธิการวิสามัญพยายามจะเขียนกฎหมายให้ดีขึ้น ชัดเจนขึ้น(ให้ประชาชนมีส่วนร่วมมากขึ้น พรรคการเมืองมีความเข้มแข็งมากขึ้น) แต่ กรธ.ก็พยายามออกมา “ติเรือทั้งโกลน” ว่า “มีปัญหาๆ”

เห็นไหมใครบางคน “นั่งบนภูดูหมูกัดกัน”