มาตรา 77 Better Regulations for Better Lives
ช่วงนี้มีคนพูดถึงมาตรา 77 ของร่างรัฐธรรมนูญที่ได้รับความเห็นชอบในการออกเสียงประชามติกันมาก ผู้คร่ำหวอดกับกระบวนการนิติบัญญัติจำนวนหนึ่งถึงกับกล่าวว่ามาตรานี้จะทำให้การตรากฎหมายล่าช้า เป็นอุปสรรคต่อการบริหารราชการแผ่นดินไปเลยทีเดียวผู้เขียนในฐานะเลขานุการคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) คนที่ 1 ขอเรียนชี้แจงครับว่า หลักการสำคัญประการหนึ่งของร่างรัฐธรรมนูญที่ได้รับความเห็นชอบในการออกเสียงประชามตินั้น คือการรับรองสิทธิเสรีภาพของประชาชนอย่างกว้างพูดง่ายๆ คืออะไรที่ไม่ได้ห้ามไว้ในรัฐธรรมนูญหรือไม่มีกฎหมายห้ามไว้ ประชาชนมีสิทธิเสรีภาพที่จะกระทำการนั้นได้และได้รับความคุ้มครองตามรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้ ตราบเท่าที่การกระทำนั้นไม่เป็นอันตรายต่อความเป็นอยู่ของรัฐ ความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน และไม่ละเมิดสิทธิเสรีภาพของบุคคลอื่น ซึ่งหลักการที่ว่านี้เป็นหลักสากลและสอดคล้องกับพันธกรณีต่างๆ ที่ประเทศไทยเป็นภาคีดังนั้น กฎหมายจึงเป็นสิ่งที่จำกัดสิทธิเสรีภาพของประชาชน ยิ่งมีกฎหมายมากขึ้นเท่าใด ก็หมายความว่าสิทธิเสรีภาพของประชาชนถูกจำกัดลงมากขึ้นเท่านั้น ทุกประเทศที่เป็นประชาธิปไตยเขาจึง “เข้มงวด” กับการตราก
ผู้เขียนในฐานะเลขานุการคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) คนที่ 1 ขอเรียนชี้แจงครับว่า หลักการสำคัญประการหนึ่งของร่างรัฐธรรมนูญที่ได้รับความเห็นชอบในการออกเสียงประชามตินั้น คือการรับรองสิทธิเสรีภาพของประชาชนอย่างกว้าง
พูดง่ายๆ คืออะไรที่ไม่ได้ห้ามไว้ในรัฐธรรมนูญหรือไม่มีกฎหมายห้ามไว้ ประชาชนมีสิทธิเสรีภาพที่จะกระทำการนั้นได้และได้รับความคุ้มครองตามรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้ ตราบเท่าที่การกระทำนั้นไม่เป็นอันตรายต่อความเป็นอยู่ของรัฐ ความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน และไม่ละเมิดสิทธิเสรีภาพของบุคคลอื่น ซึ่งหลักการที่ว่านี้เป็นหลักสากลและสอดคล้องกับพันธกรณีต่างๆ ที่ประเทศไทยเป็นภาคี
ดังนั้น กฎหมายจึงเป็นสิ่งที่จำกัดสิทธิเสรีภาพของประชาชน ยิ่งมีกฎหมายมากขึ้นเท่าใด ก็หมายความว่าสิทธิเสรีภาพของประชาชนถูกจำกัดลงมากขึ้นเท่านั้น ทุกประเทศที่เป็นประชาธิปไตยเขาจึง “เข้มงวด” กับการตรากฎหมายมาก เขาไม่ต้องการให้มีกฎหมายมากๆ แต่เขาต้องการ “กฎหมายที่มีคุณภาพ” (Quality Regulations) เขาคิดว่าถ้าเรามีกฎหมายที่ดีขึ้น (Better Regulations) คนของเขาจะมีชีวิตที่ดีขึ้น (Better Lives) ตามมาด้วยเหตุนี้ กระบวนการตรากฎหมายในประเทศประชาธิปไตยที่เขาพัฒนาแล้วจึงมีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในสังคมเพื่อนำไปประกอบการจัดทำร่างกฎหมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ผู้ได้รับผลกระทบจากร่างกฎหมายนั้นโดยตรง (Direct Stakeholders) และต้องนำความคิดเห็นที่ได้จากการรับฟังนี้ไป “ประกอบการพิจารณา” ในทุกขั้นตอน ทั้งการจัดทำและเสนอร่างกฎหมายภายในฝ่ายบริหาร และการพิจารณาร่างกฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติ
การรับฟังความคิดเห็นที่ว่านี้เขาก็ทำกันอย่างจริงจังครับ ไม่ใช่จัดกันเป็นพิธีกรรมให้มันครบๆ ขั้นตอนกันไป แต่ผู้ได้รับผลกระทบจากร่างกฎหมายนั้นโดยตรงต้องมีโอกาสแสดงความคิดเห็นได้อย่างแท้จริง มีการให้ข้อมูลแก่ประชาชนว่าปัญหาคืออะไร มันก่อให้เกิดผลเสียหายอย่างไร มีวิธีการจัดการกับปัญหานั้นอย่างไร การออกกฎหมายนั้นจะแก้ไขปัญหาได้อย่างไร มีกลไกตามกฎหมายอย่างไร พี่น้องประชาชนมีความคิดเห็นอย่างไร
ในการรับฟังความคิดเห็นนี้ประชาชนต้องสุจริตด้วยนะครับเขาจึงจะรับฟัง ที่สำคัญคือผู้แสดงความคิดเห็นต้องเปิดเผยตัวตนเพราะไม่ใช่การทะเลาะเบาะแว้งหรือเอาชนะคะคานกัน แต่เป็นการที่รัฐและประชาชน “ร่วมกันคิดร่วมกันหาทางออก” ที่เหมาะสมที่สุดของปัญหานั้นโดยใช้เหตุผล มีการเปิดเผยความคิดเห็นที่ได้รับฟังมาด้วยตามหลักความโปร่งใส ไม่ใช่งุบงิบทำกัน
การจัดทำรายงาน RIA จะทำให้ประชาชนและรัฐมีข้อมูลที่เป็น “วิทยาศาสตร์” (Scientific Base) ในการที่จะร่วมกันคิดร่วมกันตัดสินใจว่ากฎหมายที่จะตราขึ้นมานั้น “คุ้มค่า” หรือไม่ เมื่อเทียบกับสิทธิเสรีภาพที่ต้องถูกจำกัดลง และภาระที่ประชาชนและรัฐต้องรับผิดชอบในการปฏิบัติตามกฎหมายนั้น ไม่ใช่คิดเองเออเอง เพราะการตรากฎหมายอย่างนั้นจะสร้างปัญหาตามมาอีกมากมาย
ย้ำนะครับว่าการมีกฎหมายมากๆ ไม่ได้เป็นปัญหาของประชาชนอย่างเดียว แต่สร้างปัญหาระยะยาวแก่ระบบการเงินการคลังของรัฐด้วย เพราะเมื่อมีกฎหมาย ก็ต้องมีหน่วยงานของรัฐที่ต้องบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมาย ต้องมีงบประมาณในการดำเนินงาน ต้องมีข้าราชการ พนักงาน ลูกจ้าง ตำแหน่งแห่งหน เงินเดือน สวัสดิการ ม้ารถทศพล เครื่องไม้เครื่องมือ และอื่นๆ อีกจิปาถะ ซึ่งรวมแล้วต้องใช้จ่ายเงินแผ่นดินทั้งสิ้น และเป็นงบรายจ่ายประจำที่ผูกพันระยะยาวจนกว่าจะมีการเลิกกฎหมายหรือยุบสลายหน่วยงาน ซึ่งงบประจำของบ้านเราปาเข้าไปราว 80% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปีแล้วนะครับ เหลืออีกหน่อยหักใช้หนี้เงินกู้ คงเหลืองบลงทุนกระจิ๊ดเดียวยิ่งกฎหมายไหนมีการตั้งกองทุนด้วยก็ยิ่งทำให้ระบบการเงินการคลังและการงบประมาณของเรากระจัดกระจายเป็นเบี้ยหัวแตกหนักเข้าไปอีก ลองไปดูในหัวข้อ Diversion of public fund ของประเทศไทยใน WEF ompetitiveness Index ดูก็ได้ครับว่าเราเบี้ยหัวแตกขนาดไหน
หลายท่านอาจบอกว่าไม่จริงหรอก คุณไปดูสิ สภาฝรั่งมันออกกฎหมายแป๊บเดียวเสร็จ ผมไปดูงานมาแล้วหลายครั้ง!!!
เอ้า! ถ้ายังงี้ต้องขอเรียนนะครับว่า ที่สภาฝรั่งใช้เวลาไม่นานในการผ่านกฎหมายนั้น จริงๆ แล้วกระบวนการก่อนที่ร่างกฎหมายจะไปเข้าท่อในสภานั้น หน่วยงานของรัฐเขาดำเนินการรับฟังความคิดเห็นและทำ RIA ของกฎหมายแต่ละฉบับกันเป็นปีเพื่อสร้างการรับรู้ให้แก่ประชาชนเกี่ยวกับปัญหาที่เกิดขึ้น ความจำเป็นที่ต้องมีกฎหมาย กลไกของกฎหมายที่จะเสนอ ผลกระทบ ที่อาจเกิดขึ้น และมาตรการป้องกัน แก้ไข หรือเยียวยาผลกระทบที่อาจเกิดขึ้น เมื่อประชาชนส่วนใหญ่เห็นดีเห็นงามร่วมกันว่าต้องมีกฎหมายนี้แล้วเขาจึงเสนอต่อสภา สภาจึงไม่ต้องใช้เวลานานในการพิจารณาร่างกฎหมาย อีกทั้งเอกสารประกอบการพิจารณาไม่ว่าจะเป็น RIA ก็ดี Explanatory Explanation ก็ดีนั้น ล้วนเป็นรายงานการวิเคราะห์เชิงวิทยาศาสตร์ ไม่ใช่เอกสารที่บอกว่ากฎหมายนี้ดีอย่างนั้นอย่างนี้ ไม่มีผลกระทบอะไรหรอก สภาเขาจึงตัดสินใจได้อย่างถูกต้องและสามารถเอาเวลาไปอภิปรายการบริหารราชการแผ่นดินของรัฐบาลได้
มาตรา 77 ของร่างรัฐธรรมนูญยังกล่าวถึงการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายทุกฉบับที่ต้องมีการทบทวนทุกระยะเพื่อให้กฎหมายทันกับความเปลี่ยนแปลงของสังคม เชื่อไหมว่ากฎหมายที่ใช้อยู่ในปัจจุบันจำนวนมากใช้มา 30-40 ปีแล้ว แต่มีแก้ไขแค่ 2-3 ครั้ง แถมเป็นการแก้เรื่ององค์ประกอบหรืออำนาจของคณะกรรมการตามกฎหมาย และขยายอำนาจเจ้าหน้าที่ของรัฐให้ใช้ดุลพินิจได้มากขึ้นอีก ท่านผู้อ่านคงพออนุมานกันได้นะครับว่ามันทันสมัยไหม และก่อให้เกิดปัญหาอะไร ยิ่งเดี๋ยวนี้โลกยุคดิจิทัลเปลี่ยนแปลงไวเหมือนโกหก กฎหมายที่ไม่มีการทบทวนจึงยิ่งเป็นโซ่ตรวนของการพัฒนาไปกันใหญ่ แถมเรายังไม่คิดจะถอดมันอีกเพราะ “กลัวการเปลี่ยนแปลง” (Fear of change)
นอกจากนี้ มาตรา 77 ยังกล่าวถึงอีกหลายเรื่อง ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการใช้ระบบคณะกรรมการและระบบอนุญาตอย่างพร่ำเพรื่อเพราะไปลอกแบบกฎหมายเก่าๆ มา ทั้งๆ ที่ไม่รู้ว่าทำไมต้องใช้ระบบนี้ ซึ่งการลอกๆ กันมาเช่นนี้ไม่เป็นประโยชน์ต่อทั้งการปฏิบัติงานของหน่วยงานของรัฐและสร้างภาระแก่ประชาชน หลายงานหลายภารกิจนั้นเจ้าหน้าที่ระดับล่างทำคนเดียวก็เสร็จ แต่ต้องเอาเข้าคณะกรรมการ ให้เปลืองเวลา เปลืองทรัพยากร เปลืองค่าใช้จ่ายในการประชุม ฯลฯ กรรมการบางคนตั้งแล้วไม่เคยมาประชุมก็มี การไม่กำหนดขั้นตอนและระยะเวลาการดำเนินการของหน่วยงานของรัฐให้ชัดเจน การให้เจ้าหน้าที่มีดุลพินิจอย่างกว้างขวาง รวมทั้งการกำหนดโทษอาญาโดยไม่จำเป็นแก่กรณี ซึ่งทุกเรื่องที่ว่ามานี้ทุกท่านคงทราบแก่ใจแล้วว่ามันสร้างปัญหาต่างๆ ตามมาเป็นเวลาหลายสิบปีแล้ว
เรื่องเหล่านี้ถ้าไม่ปฏิรูปวันนี้ ก็ไม่รู้จะไปปฏิรูปกันวันไหน
จริงอยู่ครับว่ามาตรา 77 อยู่ในหมวดแนวนโยบายแห่งรัฐ ไม่ได้อยู่ในหมวดหน้าที่ของรัฐ แต่โดยที่เป็นเรื่องสำคัญ มาตรา 258 (ค)1 ในหมวดปฏิรูปเขาจึงบังคับให้ต้องมีกลไกให้มีการปรับปรุงกฎหมายกฎ ระเบียบ ข้อบังคับต่างๆ ให้สอดคล้องกับหลักการตามมาตรา 77 นี้ด้วย เจตนารมณ์ที่แท้จริงของทั้งสองมาตรานี้คือ Better Regulationsfor Better Lives ครับยุคปฏิรูปต้องมีการเปลี่ยนแปลงครับ จะอยู่แบบเดิมคงไม่ได้ เราเดินช้ากว่าคนอื่นมานานมากแล้ว
