เงินอุดหนุนให้ท้องถิ่นและภาษีเบ่ง

ก่อนอื่นต้องเล่าว่าทำไมต้องจัดสรรเงินอุดหนุนและภาษีแบ่งให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ตามหลักวิชาการเป็นดังนี้ หนึ่ง เนื่องจากภารกิจที่รัฐบาลถ่ายโอนให้ อปท. ดำเนินการเพิ่มขึ้น เงินอุดหนุนซึ่งเป็นหน้าที่ตัวปิดช่องว่างทางการคลัง (Closer of fiscal imbalance) ระหว่างภารกิจกับรายได้ สอง ฐานภาษีแคบ หมายถึง ประเภทภาษีที่ท้องถิ่นจัดเก็บมีเพียงไม่กี่ประเภทและยังมีข้อยกเว้น ข้อลดหย่อน และรูรั่วภาษี สาม เงินอุดหนุนมีบทบาทหน้าที่สำคัญคือ ช่วยลดความเหลื่อมล้ำทางการคลังระหว่าง อปท. ด้วยกันเอง หมายถึง รัฐบาลควรให้การสนับสนุน อบต. ในเขตชนบทห่างไกลที่พยายามจัดเก็บภาษีเต็มที่แล้ว แต่ว่ารายได้ยังคงน้อยอยู่ ส่วน อปท.ในพื้นที่เจริญจัดเก็บรายได้มากกว่า—รัฐบาลเติมเงินให้น้อย ทั้งนี้อิงกับหลักมาตรฐานบริการอันเดียวกัน กล่าวคือ ประชาชนไทยไม่ว่าจะอาศัยในเมืองหรือชนบทควรจะได้รับบริการพื้นฐานเท่าเทียมกัน หรือไม่แตกต่างกันมากนัก

ขอทบทวนว่า การกระจายอำนาจจากส่วนกลางให้แก่ อปท. ของไทยเรา ยังเดินมาเพียงสิบปีโดยประมาณ กล่าวคือภายหลังรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 และ พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนฯ พ.ศ. 2542 ในช่วงปี 25402543 เงินอุดหนุนมีมูลค่าเพียง 23 หมื่นล้านบาทเท่านั้น เมื่อถ่ายโอนภารกิจเงินอุดหนุนจึงเพิ่มขึ้นอย่างเป็น 78 หมื่นล้านบาท และกลายเป็นหลักแสนล้านบาทอย่างในปัจจุบัน ผลลัพธ์คือการจัดบริการสาธารณะเติบโตอย่างผิดหูผิดตาในท้องถิ่น ฝ่ายผู้นำชุมชนสนใจสมัครเป็นนักการเมืองท้องถิ่นมากขึ้น สส. บางคนผันตัวเองไปเล่นการเมืองท้องถิ่น เพราะว่าโอกาส “แสดงผลงาน” ชัดเจนกว่าสมัยเป็น สส.

ถามต่อไปว่า สมควรจะยกเครื่องเงินอุดหนุนอย่างไรดี? คำถามง่ายแต่ว่าตอบยาก จะให้ดีต้องทำการศึกษาวิจัยใหญ่พร้อมกับสัมมนาระดมสมอง น่าจะเป็นส่วนหนึ่งของ “ปฏิรูปประเทศไทย” ในเบื้องต้นผู้เขียนขอแสดงความคิดเห็นดังนี้ แนวทางแรก การขยายฐานภาษีท้องถิ่น เช่น ภาษีทรัพย์สิน ภาษีสิ่งแวดล้อม ภาษีมรดก และปรับค่าธรรมเนียมขยะ ค่าธรรมเนียมน้ำเสีย ค่าธรรมเนียมนักท่องเที่ยว และอื่นๆ หากดำเนินการแล้วช่วยเพิ่มรายได้ให้ อปท. ไม่น้อยทีเดียว จาก 34 หมื่นล้านบาท กลายเป็นหลักแสนล้านบาทได้ แนวทางที่สอง ควรยกเครื่องภาษีแบ่ง (Shared Taxes) กันใหม่ เพราะว่าสูตรแบ่งระหว่างรัฐบาลกับ อปท. ในกำหนดขณะนี้ ล้าสมัย ไม่สอดคล้องกับสภาพสังคมปัจจุบันที่ยึดหลักกระจายอำนาจ ไม่ใช่รวมอำนาจเหมือน 23 ทศวรรษก่อน ควรจะศึกษาตัวอย่างจากประเทศจีนและญี่ปุ่น ซึ่งปกครองแบบรัฐเดี่ยว (Unitary State) เช่นเดียวกับของไทย ในโอกาสนี้ขอแนะนำหนังสือดีชื่อว่า Fiscal Decentralization and Local Public Finance in Japan ผู้เขียนคือ ศ.โมชิดะ แห่งมหาวิทยาลัยโตเกียว ตีพิมพ์เผยแพร่ทั่วโลกในปี 2008 (ท่านรู้จักเมืองไทยดี เพราะว่าแวะเวียนมาร่วมประชุมสัมมนาในเมืองไทยแล้วหลายครั้ง) ผู้เขียนติดใจสูตรการจัดสรรที่เรียกว่า Local Allocation Tax (LAT) ซึ่งรวมรายได้ภาษีหลายตัวไว้ด้วยกัน ได้แก่ภาษีมูลค่าเพิ่ม ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาและนิติบุคคล ภาษีสรรพสามิต นำมาเป็นกองทุนสำหรับจัดสรรให้ท้องถิ่น (จังหวัด 47 แห่ง และเทศบาล 1,800 แห่ง โดยประมาณ) ต่อจากนั้นจัดสรรให้แต่ละแห่งโดยคำนึงถึงความเสมอภาค (Equalization Grant) และหลักการอยู่ร่วมกัน (Solidarity) ความจริงยังมีหนังสือดีๆ ด้านการคลังจากกลุ่มประเทศแถบยุโรปที่จะแนะนำได้ อ่านสนุกได้เนื้อสาระ ช่วยเสริมพลังปัญญา และคิดว่าน่าจะนำมาปรับใช้ในบ้านเมืองของเราได้ แต่ขอต๊ะเอาไว้ฉบับหน้า อย่างไรก็ตามได้สัจธรรมประการหนึ่งว่า