เกณฑ์คุมสหกรณ์ล่าช้า ผู้ฝากรายย่อยเสี่ยง

โดย...เสาวรส รณเกียรติ

แม้ว่าจะเกิดกรณีสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยน คลองจั่นที่ถูกฉ้อโกงยักยอกทรัพย์ จนเข้าข่ายจะล้มละลาย ต้องเร่งทำแผนฟื้นฟูกิจการขึ้นมา โดยมีเจ้าหนี้ที่เป็นทั้งบุคคลรายย่อย สหกรณ์ และธนาคารพาณิชย์ รวมแล้วเกือบ 2 หมื่นราย แต่การกำกับดูแลเพื่อให้สหกรณ์เครดิตยูเนี่ยนและสหกรณ์ออมทรัพย์ ที่มีสถานะคล้ายสถาบันการเงิน เนื่องจากมีการรับฝากเงินจากประชาชนและนิติบุคคล ก็ยังคงล่าช้าและอาจเกิดปัญหาซ้ำรอยขึ้นมาได้ในอนาคต อันจะส่งผลร้ายต่อความเชื่อมั่นในระบบสหกรณ์ได้

หากนับเวลาที่สมาชิกผู้ฝากเงินไม่สามารถถอนเงินจากสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยนคลองจั่น และคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน (ปปง.) ร่วมกับกรมสอบสวนคดีพิเศษ(ดีเอสไอ) เข้ายึดอายัดทรัพย์ผู้บริหารสหกรณ์และผู้เกี่ยวข้อง เมื่อต้นปี 2556 ขณะนี้ผ่านมาเกือบ 3 ปีแล้ว แต่แทบไม่มีความคืบหน้าในการที่หน่วยงานรัฐจะใช้บทเรียนดังกล่าวเข้ามากำกับดูแลสหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยน ส่วนหนึ่งเพราะถูกกลุ่มสหกรณ์ออมทรัพย์คัดค้านการเข้าไปอยู่ในการกำกับดูแลของกระทรวงการคลัง

ในขณะที่กระบวนการแก้ไขฟื้นฟูสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยนคลองจั่น แม้จะมีความคืบหน้า โดยศาลล้มละลายกลางอนุมัติให้ผู้บริหารแผนเข้าฟื้นฟูกิจการได้ แต่ล่าสุด ผู้ทำแผนก็ยังไม่สามารถหาเงิน 1 หมื่นล้านบาทมาเป็นเงินทุนในการฟื้นฟูกิจการได้ และล่าช้ามากว่า 3 เดือนแล้ว เพราะผู้บริหารแผนไปคาดหวังว่า รัฐบาลจะเป็นผู้จัดหาให้ หรือสามารถกู้เงินจากธนาคารพาณิชย์ หรือธนาคารของรัฐได้ ทั้งที่ความเป็นไปได้น้อยมาก

ซึ่งหากไม่สามารถปฏิบัติตามแผนได้ เฉพาะกรณีสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยนคลองจั่น ก็จะมีผู้เดือดร้อนถึง 1.8 หมื่นราย กลายเป็นปัญหาและบทเรียนที่ยังค้างคาอยู่

แนวทางการกำกับดูแลสหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยนที่เกี่ยวเนื่องกับสมาชิกผู้ฝากเงิน จึงต้องเร่งดำเนินการเพื่อไม่ให้เกิดปัญหาซ้ำรอยขึ้นอีก เหมือนที่เคยเกิดกับสถาบันการเงิน
ที่ถูกปิดกิจการตั้งแต่คราว 4 เม.ย. 2527 และวิกฤตสถาบันการเงินปี 2540 เรื่อยมาถึงธนาคารพัฒนาวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อมแห่งประเทศไทย (เอสเอ็มอีแบงก์) และธนาคารอิสลามแห่งประเทศไทย

หากดูจากต้นตอของปัญหา สหกรณ์เครดิตยูเนี่ยนคลองจั่นที่มาจากผู้บริหาร ก็ควรจะมีการออกเกณฑ์กำกับดูแลการแต่งตั้งคณะกรรมการ ผู้บริหาร ไปจนถึงเกณฑ์การกำกับดูแลการปล่อยกู้ การลงทุน เพื่อเป็นการดูแลผู้ฝากเงินหรือเจ้าหนี้ โดยเฉพาะรายย่อย เหมือนธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ที่กำกับดูแลธนาคารพาณิชย์ ขณะที่สถาบันการเงินของรัฐ ในปี 2560 ธปท.ก็ได้อำนาจในการเข้าไปกำกับดูแล้ว โดยใช้เวลาร่วมกับกระทรวงการคลังในการหารือและร่างกฎเกณฑ์เพียงปีเศษเท่านั้น และมีการออกระเบียบต่างๆ แล้วหลายฉบับ

นอกจากนี้ ในภาวะที่ตลาดเงินโลกยังมีความผันผวน อัตราดอกเบี้ยเงินฝากทรงตัวในระดับที่ต่ำต่อเนื่อง ผลกระทบที่เกิดขึ้นกับสหกรณ์จึงมี 2 สองด้าน ด้านหนึ่ง สหกรณ์ต้องแข่งขันการให้ดอกเบี้ยหรือผลประโยชน์ที่สูงขึ้น เพื่อดึงดูดเงินฝาก ขณะเดียวกัน ก็ต้องแสวงหาแหล่งรายได้ในการลงทุนด้วยผลตอบแทนที่สูงขึ้นจนอาจจะเกิดความเสี่ยงได้

ในรายงานประเมินเสถียรภาพระบบการเงินไทย ปี 2560 ของ ธปท. ระบุว่า ในเดือน พ.ย. 2559 ที่ผ่านมา สินทรัพย์ของสหกรณ์ออมทรัพย์เพิ่มขึ้นต่อเนื่อง โดยมีสินทรัพย์รวม 2.5 ล้านล้านบาท เพิ่มขึ้นถึง 8.1% นอกจากนี้ สินทรัพย์ของสหกรณ์ออมทรัพย์ 2.5 ล้านล้านบาทนั้น ส่วนใหญ่ยังเป็นเงินให้กู้ยืม ที่แม้อัตราการเติบโตจะชะลอลงมาอยู่ที่ 4.8% จากปีก่อนหน้า แต่ก็ส่วนใหญ่เป็นการชะลอตัวของเงินให้กู้แก่สมาชิก ส่วนการปล่อยกู้ระหว่างกันของสหกรณ์ยังเติบโตต่อเนื่อง รวมทั้งการลงทุนในหลักทรัพย์ยังขยายตัวสุงถึง 19% แต่เนื่องจากสัดส่วนการลงทุนในหลักทรัพย์มีเพียง 14.5% ของสินทรัพย์รวม ธปท.จึงเห็นว่า ยังไม่น่ากังวลมากนัก

แต่สิ่งที่ ธปท.ตั้งข้อสังเกตคือ การให้กู้ยืมระหว่างกันของสหกรณ์ออมทรัพย์ที่เพิ่มขึ้น เป็นการกู้ยืมระยะสั้น แต่นำมาปล่อยกู้ระยะยาวให้กับสมาชิก แทนการกู้เงินระยะยาวจากธนาคารพาณิชย์หรือสหกรณ์ออมทรัพย์อื่น การบริหารเงินด้วยการกู้เงินระยะสั้นที่ต้นทุนต่ำ มาปล่อยกู้ระยะยาวนี้ ทำให้มีความเสี่ยงด้านสภาพคล่องที่อาจจะกระทบต่อความเชื่อมั่นในระบบสหกรณ์ได้

จะเห็นได้ว่า ปัญหาของระบบสหกรณ์ โดยเฉพาะสหกรณ์ออมทรัพย์ที่จะต้องกำกับดูแลใกล้ชิดนั้น จะต้องเริ่มตั้งแต่ระดับคณะกรรมการและผู้บริหาร เพราะเกี่ยวข้องกับเสมาชิกหรือผู้ฝากเงินรายย่อยจำนวนมาก เมื่อคำนึงถึงจำนวนสมาชิกประมาณ 2.7 ล้านคน

ขณะเดียวกัน ยังต้องมีเกณฑ์การกำกับดูแลเรื่องการปล่อยกู้ การบริหารเงิน การบริหารความเสี่ยง ซึ่งล่าสุดสมชัย สัจจพงษ์ ปลัดกระทรวงการคลัง ระบุแล้วว่า หลังจากที่ถูกคัดค้านเรื่องการนำสหกรณ์ออมทรัพย์มาอยู่ภายใต้การกำกับของกระทรวงการคลัง จึงเตรียมเสนอ ครม.แก้ไขเพิ่มเติม พ.ร.บ.สหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยน ในเรื่องการกำกับดูแลด้านความเสี่ยง และการกำกับดูแลด้านธรรมาภิบาล โดยจะมีการกำหนดคุณสมบัติผู้ที่จะเข้ามาเป็นกรรมการ ผู้บริหารสหกรณ์มีการตรวจสอบและรับรองคุณสมบัติจากหน่วยงาน แต่ความเข้มงวดของเกณฑ์ระหว่างสหกรณ์ออมทรัพย์ขนาดใหญ่ กลาง และเล็กจะไม่เท่ากัน

อย่างไรก็ตาม การแก้ไขกฎหมายนั้นต้องใช้เวลานาน จึงมีความจำเป็นที่หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง โดยเฉพาะกระทรวงเกษตรฯ โดยกรมตรวจบัญชีสหกรณ์ จะร่วมมือกับ ธปท. และกระทรวงการคลัง ในการสอดส่องและออกเกณฑ์กำกับดูแลขั้นต้น เพื่อตัดไฟแต่ต้นลม ก่อนปัญหาจะบานปลาย น่าจะเป็นแนวทางที่ดีและทำไปพร้อมๆ กับการแก้ไขกฎหมาย

รวมทั้งมีการหารือกันอย่างใกล้ชิดระหว่างกระทรวงการคลัง ธปท. และกระทรวงเกษตรฯ เพื่อควบคุมความเสี่ยงของระบบสหกรณ์ เหมือนกรณีที่ ธปท.ทำงานร่วมกับสำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (ก.ล.ต.) และสำนักงานคณะกรรมการกำกับและส่งเสริมการประกอบธุรกิจประกันภัย (คปภ.) ปีนี้เป็นปีแรก เพื่อร่วมกันทดสอบภาวะวิกฤตของระบบสถาบันการเงิน ดูผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นกับระบบสถาบันการเงินในระยะ 2 ปีข้างหน้า และนำมาปรับใช้กับการดูแลระบบสหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยน

เป้าหมายสำคัญ คือลดความเสี่ยงที่ผู้บริหารสหกรณ์จะทำความเสียหายต่อองค์กรซ้ำรอย เพื่อดูแลและคุ้มครองผู้ฝากเงินรายย่อย