กระจายอำนาจทางการคลังกับการพัฒนาอย่างยั่งยืน

โดย...ผศ.ดร.สันติ ชัยศรีสวัสดิ์สุข คณะพัฒนาการเศรษฐกิจ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ (นิด้า) www.econ.nida.ac.th; [email protected]

ในช่วงระยะเวลาที่ผ่านมาไม่นานนี้ และในอีกหลายปีข้างหน้า เชื่อว่าหลายท่านคงจะได้อ่านได้รับฟังเรื่องราวเกี่ยวกับเป้าหมายของการพัฒนาอย่างยั่งยืน (Sustainable Development Goals : SDG) ทั้ง 17 ข้อของสหประชาชาติกันมากขึ้นเรื่อยๆ ตามลำดับ สำหรับประเทศไทย เช่นเดียวกับอีกหลายประเทศในโลกที่ตั้งเป้าหมายการพัฒนาประเทศไว้โดยหวังว่า จะสามารถบรรลุเป้าหมายที่ตั้งไว้ได้ทั้งหมด แต่การจะบรรลุเป้าหมายต่างๆ ให้ได้นั้น ภาครัฐจะต้องใช้เครื่องมือหลายอย่างด้วยกันในการขับเคลื่อนการพัฒนาภายในประเทศ แนวทางการกระจายอำนาจเป็นเครื่องมือหนึ่งที่มีความสำคัญ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการกระจายอำนาจทางการคลังซึ่งเป็นเงื่อนไขในการกำหนดรูปแบบ และการตัดสินใจทางเศรษฐกิจทั้งที่เกี่ยวข้องกับการใช้ทรัพยากรการผลิตของท้องถิ่น (Utilization of Local Resource) การปรับปรุงประสิทธิภาพและผลิตภาพของทรัพยากรการผลิตในท้องถิ่น (Efficiency and Productivity Improvement of Local Resource) และการจัดสรรทรัพยากรการผลิตในท้องถิ่น (Allocation of Local Resource) ซึ่งผลของการตัดสินใจในเรื่องเหล่านี้ ก็จะมีผลต่อเนื่องไปถึงการพัฒนาของพื้นที่นั้น การตัดสินใจได้ดี สอดคล้องกับศักยภาพและความต้องการของท้องถิ่นนั้นได้จริงย่อมมีผลเป็นการยกระดับมาตรฐานการครองชีพของท้องถิ่นนั้นให้สูงขึ้น ดีขึ้น สวัสดิการของคนในท้องถิ่นนั้นก็จะสูงขึ้น ท้องถิ่นเป็นท้องถิ่นที่น่าอยู่ และมีความยั่งยืน

ที่ต้องอาศัยการกระจายอำนาจการปกครองไปสู่ท้องถิ่นนั้น เพราะเชื่อว่าคนในท้องถิ่นย่อมมีความเข้าใจความต้องการ และศักยภาพของท้องถิ่นได้ดีกว่าคนนอกท้องถิ่น การกำหนดนโยบาย หรือมาตรการไปจากส่วนกลางไม่สามารถทำได้อย่างมีประสิทธิภาพเหมือนในอดีตที่ผ่านมา เพราะระดับการพัฒนาของประเทศได้ก้าวหน้าไปเกินกว่าที่ความต้องการด้านการพัฒนาของท้องถิ่นจะมีเพียงแค่การสร้างสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานเท่านั้น แต่ความต้องการของท้องถิ่นมีความหลากหลายและมีความซับซ้อนมากขึ้น ทรัพยากร และ/หรือ การใช้ประโยชน์จากทรัพยากรการผลิตก็มีความหลากหลายแตกต่างกันมากขึ้น การพัฒนาโดยใช้รูปแบบเดียวเหมือนกันหมดทั้งประเทศจึงไม่เพียงทำให้การใช้ทรัพยากรการผลิตในประเทศไปขับเคลื่อนให้เกิดการพัฒนาในแบบที่ขาดหรือด้อยประสิทธิภาพลง และยังอาจนำไปสู่ปัญหาอย่างอื่นตามมาได้ เช่น เกิดเป็นปัญหาความเหลื่อมล้ำจากการพัฒนาอันเนื่องมาจากภาครัฐในส่วนกลางเป็นผู้ตัดสินใจเลือกที่จะเอาทรัพยากรที่เก็บรวบรวมมานั้นไปใช้เพื่อการพัฒนาพื้นที่ใดพื้นที่หนึ่ง พื้นที่ที่ได้รับเลือกในการพัฒนาก็จะสามารถเติบโต มีความเป็นอยู่ มีมาตรฐานการครองชีพของประชาชนที่ดีกว่าพื้นที่ที่ไม่ได้รับการสนับสนุนจากรัฐบาลกลางอย่างเพียงพอ ความยั่งยืนของการพัฒนาจึงเกิดขึ้นได้ยาก ดังนั้น เพื่อให้การพัฒนาประเทศมีความยั่งยืน การกระจายอำนาจทางการคลังจึงเป็นกลไกสำคัญที่จะช่วยดึงเอาประชากรส่วนใหญ่ของประเทศเข้าไปสู่การมีส่วนร่วมในการตัดสินใจเพื่อการใช้ทรัพยากรส่วนรวมของท้องถิ่นเพื่อการพัฒนาท้องถิ่นได้อย่างแท้จริง

การกระจายอำนาจทางการคลัง หมายถึงการถ่ายโอนอำนาจการตัดสินใจทางการคลัง (ทั้งในด้านรายได้ และรายจ่าย) ไปสู่ท้องถิ่น ท้องถิ่นจะต้องมีกระบวนการในการสร้างหรือจัดเก็บรายได้ที่จำเป็นต้องใช้ และการตัดสินใจเพื่อที่จะนำรายได้ที่จัดเก็บมาได้นั้นไปใช้เพื่อก่อให้เกิดประโยชน์ต่อการพัฒนา และการให้บริการสาธารณะในท้องถิ่นได้อย่างมีประสิทธิภาพ

การตัดสินใจทางการคลังโดยท้องถิ่นจึงเป็นการตัดสินใจที่จะมีผลต่อการจัดสรรทรัพยากรสาธารณะของแต่ละท้องถิ่นโดยเฉพาะอย่างยิ่งทรัพยากรทุนเพื่อก่อให้เกิดประโยชน์ในแง่การสนับสนุนให้เกิดการพัฒนาทางเศรษฐกิจของพื้นที่ให้ได้อย่างมีประสิทธิภาพสูงสุด กระบวนการทางการคลังของท้องถิ่นจึงเป็นเครื่องมือที่สำคัญในการขับเคลื่อน และกำหนดทิศทางการพัฒนาทางเศรษฐกิจและสังคมของท้องถิ่น มีการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานและบริการสาธารณะที่เหมาะสม เพียงพอ สอดคล้องกับความต้องการ เช่น ในท้องถิ่นที่เห็นพ้องต้องกันว่าพื้นที่ตนไม่ได้มีความเหมาะสมกับการพัฒนาของอุตสาหกรรมการผลิต หรือไม่เหมาะสมกับการพัฒนาของอุตสาหกรรมการท่องเที่ยว ก็ไม่มีความจำเป็นต้องใช้ทรัพยากรไปกับการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานเพื่อสนับสนุนการขยายตัวของอุตสาหกรรม หรือการท่องเที่ยว

ในขณะเดียวกัน ถ้าเห็นว่าท้องถิ่นมีศักยภาพทางด้านการเป็นศูนย์กลางการให้บริการการศึกษา หรือเป็นศูนย์กลางในการให้บริการทางด้านสุขภาพ ก็สามารถใช้ทรัพยากรสาธารณะที่มีอยู่นั้นเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานที่จะสนับสนุนภาคเศรษฐกิจที่สอดคล้องกับศักยภาพของพื้นที่ได้อย่างแท้จริง ท้องถิ่นที่จะพัฒนาบริการด้านการศึกษาย่อมมีความจำเป็นต้องมีการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานที่มีความแตกต่างจากท้องถิ่นที่จะพัฒนาทางด้านอุตสาหกรรมการผลิต

สำหรับการตอบสนองความต้องการสินค้า หรือบริการสาธารณะก็เช่นเดียวกัน ประชากรในแต่ละพื้นที่มีความต้องการบริการสาธารณะที่แตกต่างกัน ความเร่งด่วนของความต้องการสินค้า หรือบริการสาธารณะก็แตกต่างกัน เช่น พื้นที่บางพื้นที่อาจจะมีความต้องการถนน หรือสนามบินน้อยกว่าพื้นที่อื่น แต่มีความต้องการบริการทางด้านสาธารณสุข หรือการดูแลทางด้านสิ่งแวดล้อมมากกว่า การจัดสรรทรัพยากรภาครัฐโดยการกำหนดจากส่วนกลางจึงมีแนวโน้มที่จะเป็นการจัดสรรตามความสะดวก หรือความยาก-ง่ายของการเข้าถึงงบประมาณ (งบประมาณประเภทใดได้รับการจัดสรรง่าย ก็มีการขอและดำเนินการมาก) โดยไม่ได้ให้น้ำหนักอย่างเพียงพอกับการตอบสนองต่อความต้องการสินค้า หรือบริการสาธารณะของแต่ละท้องถิ่น การพัฒนาทางเศรษฐกิจจึงมีความเสี่ยงต่อการขาดความยั่งยืนดังที่เห็นปรากฏมาในอดีต และในหลายประเทศ ถึงกับเรียกได้ว่าอาจเป็นปัจจัยหนึ่งที่ทำให้การพัฒนาของประเทศไทยและอีกหลายประเทศต้องติดกับดักการเป็นประเทศรายได้ปานกลาง (Middle-Income Trap)

นอกจากนี้ การตัดสินใจทางด้านการคลังของท้องถิ่นนั้น ยังส่งผลและมีความเชื่อมโยงกับการตัดสินใจของหน่วยเศรษฐกิจอื่นไม่ว่าจะเป็นบุคคล หรือผู้ประกอบการในภาคเอกชนทั้งในฐานะการเป็นผู้ผลิตและผู้บริโภค เพราะการดำเนินมาตรการทางการคลัง มีผลส่งเสริม สนับสนุน และในหลายกรณีเป็นการส่งสัญญาน หรือชี้นำทิศทางการพัฒนาที่จะนำไปสู่การพัฒนาที่ยั่งยืนได้ การดำเนินมาตรการทางการคลังโดยเฉพาะอย่างยิ่งในส่วนที่เกี่ยวข้องกับท้องถิ่น เกี่ยวข้องในเชิงพื้นที่โดยตรง จำเป็นอย่างยิ่งที่ต้องมีกระบวนการมีส่วนร่วมจากหลายภาคส่วนในท้องถิ่น เพื่อให้มีการผูกพัน รับผิดชอบกับการตัดสินใจ ไม่ได้หมายความว่าจะต้องเป็นการตัดสินใจที่ถูกต้อง เหมาะสมไปเสียทุกกรณีไป แต่จะก่อให้เกิดกระบวนการเรียนรู้ มีการทำความเข้าใจถึงข้อดี ข้อเสีย ความเสี่ยงที่จะเกิดขึ้นจากการดำเนินการตามมาตรการทางการคลังนั้น และเมื่อมีการดำเนินการอย่างต่อเนื่องเป็นพลวัตแล้ว ก็จะก่อให้เกิดกระบวนการเรียนรู้ขึ้นในท้องถิ่น มีกระบวนการตรวจสอบ มีความโปร่งใส และสามารถทำให้เกิดการพัฒนาได้อย่างยั่งยืนตามเป้าหมายที่ตั้งไว้