ร่างรัฐธรรมนูญ 2559 จะทำให้บัตรทองเป็นระบบอนาถาจริงหรือ?

เหลืออีกไม่กี่วันจะถึงวันลงประชามติ รับหรือไม่รับร่างรัฐธรรมนูญ 2559 ในวันที่ 7 ส.ค.นี้ มีข่าวและความเห็นค่อนข้างหนักแน่นว่า รัฐธรรมนูญฉบับนี้จะทำให้ระบบหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า โดยเฉพาะบัตรทองเป็นระบบอนาถา

คำถามคือ เป็นเช่นนั้นจริงหรือไม่

จากการศึกษาติดตามการร่างรัฐธรรมนูญมาตั้งแต่ฉบับ พ.ศ. 2517 จนถึงปัจจุบัน ผู้เขียนฟันธงว่า หาเป็นเช่นนั้นไม่ ร่างรัฐธรรมนูญฉบับ 2559 นี้ นอกจากจะไม่ทำให้ระบบบัตรทองกลายเป็นระบบอนาถาแล้ว ยังมีข้อดีต่อระบบบัตรทองมากกว่ารัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ หลายประการด้วย

ประการแรก ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้มีบทบัญญัติ 2 มาตรา ที่เกี่ยวข้องกับเรื่องนี้โดยตรง ได้แก่ มาตรา 47 และมาตรา 55 ดังนี้

“มาตรา 47 บุคคลย่อมมีสิทธิได้รับบริการสาธารณสุขจากรัฐ

บุคคลยากไร้ย่อมมีสิทธิได้รับบริการของรัฐโดยไม่เสียค่าใช้จ่ายตามที่กฎหมายบัญญัติ บุคคลย่อมมีสิทธิได้รับการป้องกันและขจัดโรคติดต่ออันตรายจากรัฐโดยไม่เสียค่าใช้จ่าย”

“มาตรา 55 รัฐต้องดำเนินการให้ประชาชนได้รับบริการสาธารณสุขที่มีประสิทธิภาพอย่างทั่วถึง เสริมสร้างให้ประชาชนมีความรู้พื้นฐานเกี่ยวกับการส่งเสริมสุขภาพ และการป้องกันโรค และส่งเสริมและสนับสนุนให้มีการพัฒนาภูมิปัญญาด้านแพทย์แผนไทยให้เกิดประโยชน์สูงสุด

บริการสาธารณสุขตามวรรคหนึ่ง ต้องครอบคลุมการส่งเสริมสุขภาพ การควบคุมและป้องกันโรค การรักษาพยาบาล และการฟื้นฟูสุขภาพด้วย

รัฐต้องพัฒนาการบริการสาธารณสุขให้มีคุณภาพและมาตรฐานสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง”

เมื่อเปรียบเทียบกับรัฐธรรมนูญฉบับ2540 อันเป็นรากฐานที่มาของ พ.ร.บ.หลักประกันสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. 2545 และฉบับ 2550 ซึ่งยืนยันหลักการเรื่องนี้ จะเห็นว่าเนื้อหาสาระคล้ายคลึงกันมาก

รัฐธรรมนูญ 2540 เขียนเรื่องนี้ไว้ในมาตรา 52 และมาตรา 82 ฉบับ 2550 เขียนไว้ในมาตรา 51 และมาตรา 80 (2) เมื่อเปรียบเทียบกับร่างฉบับ 2559 แล้ว เนื้อหาหลักแทบไม่แตกต่างกัน

ข้อแตกต่างที่อาจทำให้เกิดข้อเคลือบแคลง คือ

หนึ่ง ฉบับ 2540 มีคำว่า “ตามที่กฎหมายบัญญัติ” ฉบับ 2550 ตัดคำนี้ออกไป แต่ร่างฉบับ 2559 ใส่คำนี้เข้าไปอีก ซึ่งไม่ควรจะทำให้เกิดผลกระทบอะไร การที่รัฐธรรมนูญ 2550 ตัดคำนี้ออกไปแทบทั้งหมด เพราะรัฐบาลที่เข้ามารับหน้าที่แทบไม่บัญญัติกฎหมายตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ในส่วนของสิทธิและแนวนโยบายแห่งรัฐเลย ร่างรัฐธรรมนูญ 2559 แม้เขียนคำนี้เข้าไปอีก แต่ก็มีข้อแตกต่างสำคัญคือมีการบัญญัติเพิ่มเติมไว้ในมาตรา 25, 51 และ 213 ดังนี้

มาตรา 25 สิทธิหรือเสรีภาพใดที่รัฐธรรมนูญให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ “แม้ยังไม่มีการตรากฎหมายขึ้นใช้บังคับ บุคคลหรือชุมชนย่อมสามารถใช้สิทธิหรือเสรีภาพนั้นได้ตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ”

มาตรา 51 “การใดที่รัฐธรรมนูญบัญญัติให้เป็นหน้าที่ของรัฐตามหมวดนี้ ถ้าการนั้นเป็นการทำให้เกิดประโยชน์แก่ประชาชนโดยตรง ย่อมเป็นสิทธิของประชาชนและชุมชนที่จะติดตามเร่งรัดให้รัฐดำเนินการ รวมตลอดทั้งฟ้องร้องหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องเพื่อจัดให้ประชาชนหรือชุมชนได้รับประโยชน์ตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กฎหมายบัญญัติ”

นอกจากนี้ บุคคลที่ถูกละเมิดสิทธิหรือเสรีภาพที่รัฐธรรมนูญคุ้มครองไว้ ยังมีสิทธิฟ้องต่อศาลรัฐธรรมนูญตามมาตรา 213 ด้วย

ปัจจุบันมี พ.ร.บ.หลักประกันสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. 2545 ใช้บังคับมากว่าสิบปีแล้ว คำว่า “ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ” จึงไม่มีผลกระทบใดๆ

สอง ร่างฉบับ 2559 มาตรา 47 วรรคแรก เขียนไว้สั้นๆ ว่า “บุคคลย่อมมีสิทธิได้รับบริการสาธารณสุขของรัฐ” แตกต่างจากฉบับ 2540 และ 2550 คือตัดคำว่า “เสมอกัน” หลังคำว่า สิทธิ และตัดคำขยายความบริการสาธารณสุขจากรัฐ “ที่เหมาะสมและได้มาตรฐาน” ออกไป แต่ย่อมไม่มีผลที่จะทำให้ระบบบัตรทองกลายเป็นระบบอนาถา เพราะในมาตรา 51 ของรัฐธรรมนูญ 2550 วรรคสองว่าด้วยสิทธิได้รับบริการสาธารณสุขจากรัฐ และวรรคสามสิทธิได้รับการป้องกัน และขจัดโรคติดต่ออันตรายจากรัฐ ก็ไม่มีคำว่า “เสมอกัน” กำกับไว้ก็ไม่ทำให้บุคคลไม่ได้รับสิทธิ “เสมอกัน” แต่อย่างใด คำว่า “เหมาะสมและได้มาตรฐาน” แม้ไม่มีอยู่ในวรรคนี้ ก็ไปปรากฏอยู่ในมาตรา 55 แล้ว

ประการที่สอง ร่างฉบับ 2559 มาตรา 47 วรรคสอง “บุคคลผู้ยากไร้ย่อมได้รับบริการสาธารณสุขของรัฐโดยไม่เสียค่าใช้จ่ายตามที่กฎหมายบัญญัติ” บทบัญญัตินี้ไม่สามารถทำให้ระบบบัตรทองกลายเป็นระบบอนาถาได้ เพราะสาระสำคัญเหมือนมาตรา 52 วรรคแรก ของฉบับ 2540 ซึ่งเป็นรากฐานของ พ.ร.บ.หลักประกันสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. 2545 เกือบทุกประการ รวมทั้งเหมือนข้อความตอนท้ายของมาตรา 51 วรรคแรก ของรัฐธรรมนูญ 2550 ด้วย

ประการที่สาม ร่างฉบับ 2559 มีข้อดีต่อระบบบัตรทองเหนือกว่าฉบับ 2540 และ 2550 ดังนี้

หนึ่ง มาตรา 55 วรรคแรก บัญญัติว่า “รัฐต้องดำเนินการให้ประชาชนได้รับบริการสาธารณสุขที่มีประสิทธิภาพอย่างทั่วถึง...” ในปัจจุบันระบบบัตรทองมีประสิทธิภาพสูงกว่าสวัสดิการข้าราชการและประกันสังคม เช่น ค่าใช้จ่ายต่ำกว่าสวัสดิการข้าราชการถึง 5 เท่า ฉะนั้นรัฐจะมากดระบบบัตรทองให้ต่ำลงไปกว่านี้โดยเฉพาะทำให้เป็นระบบอนาถาไม่ได้ จะขัดต่อรัฐธรรมนูญ มีโอกาสถูกฟ้องอาญามาตรา 157 ได้

สอง มาตรา 55 วรรคท้ายเขียนไว้ชัดเจนว่า “รัฐต้องพัฒนาการบริการสาธารณสุขให้มีคุณภาพและมาตรฐานสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง” ฉะนั้นสำหรับระบบบัตรทองจึงเป็นหน้าที่ของรัฐที่ “ต้อง” พัฒนาให้มี “คุณภาพ” และ “มาตรฐาน” “สูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง” จะกดให้เป็นระบบอนาถาไม่ได้ ถ้าขืนทำ “ประชาชนและชุมชน” ก็มีสิทธิฟ้องหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องตามมาตรา 51 ของร่างรัฐธรรมนูญได้เช่นกัน ใครจะเสี่ยงต่อมาตรา 157 ก็ให้รู้ไป

สาม ในหมวด 16 ว่าด้วยการปฏิรูปประเทศ มาตรา 258 ของร่างฉบับ 2559 ข้อ ช. (4) บัญญัติว่า “ปรับปรุงระบบหลักประกันสุขภาพให้ประชาชนได้รับสิทธิประโยชน์จากการบริหารจัดการ และการเข้าถึงบริการที่มีคุณภาพ และสะดวกทัดเทียมกัน” ปัจจุบันระบบบัตรทองยังมีข้อจำกัดเรื่องการเข้าถึง และความสะดวกน้อยกว่าสวัสดิการข้าราชการ บทบัญญัติมาตรานี้ย่อมมีผลให้ระบบบัตรทองได้รับการ “ปรับปรุง” ให้ “ทัดเทียมกัน” หากถูกกดให้เป็นระบบอนาถาย่อมขัดรัฐธรรมนูญ