การทำหนังสือสัญญาตามมาตรา 178 ของร่างรัฐธรรมนูญ : ข้อกังวลกับคำชี้แจง

โดย...ปกรณ์ นิลประพันธ์ เลขานุการคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ คนที่ 1

มีคำถามจากกัลยาณมิตรมากมายเกี่ยวกับมาตรา 178 ของร่างรัฐธรรมนูญที่จะมีการลงประชามติ พี่น้องหลายต่อหลายท่านกังวลว่าประชาชนจะไม่มีส่วนร่วมในการแสดงความคิดเห็นในการทำหนังสือสัญญา บ้างก็วิตกว่าการกำหนดให้รัฐสภาต้องพิจารณาให้ความเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบหนังสือสัญญาให้แล้วเสร็จภายใน 60 วัน นับแต่วันที่ได้รับเรื่อง ให้ถือว่ารัฐสภาให้ความเห็นชอบนั้น เสี่ยงจะทำให้ประเทศชาติเสียหายหรือไม่

ในฐานะเลขานุการคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ คนที่ 1 ผมขอขอบคุณกัลยาณมิตรและพี่น้องทุกท่านเป็นอย่างยิ่ง และขอเรียนชี้แจงเหตุผลให้ทุกท่านทราบเพื่อความเข้าใจที่ถูกต้องร่วมกัน ดังนี้ครับ

การทำหนังสือสัญญากับต่างประเทศหรือองค์การระหว่างประเทศตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยทุกฉบับที่ผ่านมานั้น ถือเป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ที่ทรงใช้ผ่านฝ่ายบริหาร คือคณะรัฐมนตรีครับ แต่ไม่ใช่ว่าคณะรัฐมนตรีจะทำหนังสือสัญญาอะไรก็ได้นะครับ คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) กังวลมากเกี่ยวกับเรื่องนี้ จึงกำหนดไว้ในมาตรา 3 วรรคสอง ว่าคณะรัฐมนตรีต้องปฏิบัติหน้าที่ “ตามรัฐธรรมนูญ กฎหมาย และหลักนิติธรรม เพื่อประโยชน์ส่วนรวมของประเทศชาติและความผาสุกของประชาชน” (รัฐธรรมนูญเดิมๆ ไม่มีความนี้)

นอกจากนี้ ยังกำกับไว้อีกชั้นหนึ่งในมาตรา 164 (1) ด้วยว่า คณะรัฐมนตรีต้อง “ปฏิบัติหน้าที่และใช้อำนาจด้วยความซื่อสัตย์ สุจริต เสียสละ เปิดเผย และมีความรอบคอบและระมัดระวังในการดำเนินกิจการต่างๆ เพื่อประโยชน์สูงสุดของประเทศและประชาชนส่วนรวม” (ซึ่งรัฐธรรมนูญเดิมๆ ไม่มีความนี้เช่นกัน) ดังนั้น การทำหนังสือสัญญากับต่างประเทศหรือองค์การระหว่างประเทศทุกฉบับจึง “ต้อง” เป็นไปเพื่อประโยชน์สูงสุดของประเทศชาติและความวัฒนาผาสุกของประชาชนส่วนรวม  ไม่ใช่ไปทำอะไรก็ได้ หรือเพื่อเอื้อพรรคพวก

เมื่อกำหนดไว้เช่นนี้แล้ว การทำหนังสือสัญญากับต่างประเทศหรือองค์การระหว่างประเทศที่ไม่เป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่ว่านี้ ก็จะเข้าลักษณะเป็นการทุจริตต่อหน้าที่ หรือจงใจปฏิบัติหน้าที่หรือใช้อำนาจขัดต่อบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ แล้วแต่กรณีครับ ซึ่งพี่น้องประชาชนสามารถร้องขอให้คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) เขาดำเนินการไต่สวนและดำเนินการเพื่อให้พ้นจากตำแหน่งต่อไปได้ครับ เพราะ กรธ.กำหนดให้เป็นหน้าที่และอำนาจของ ป.ป.ช. ในการจัดการกับผู้กระทำการทุจริตต่อหน้าที่หรือจงใจปฏิบัติหน้าที่หรือใช้อำนาจขัดต่อบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญไว้ชัดเจนในมาตรา 234 ครับ

แต่ทั้งนี้ การใช้สิทธิของพี่น้องประชาชนในกรณีเช่นว่านี้ก็ต้องเป็นไปโดยสุจริตด้วย ไม่ใช่ร้องโดยปราศจากเหตุผลอันสมควร หรือเพื่อกลั่นแกล้งกันนะครับ อันนั้นเป็นการใช้สิทธิโดยไม่สุจริต ไม่มีความรับผิดชอบ และไม่เป็นผลดีแก่ชาติบ้านเมือง

สำหรับการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในการทำหนังสือสัญญานั้น กรธ.กำหนดไว้ในมาตรา 178 วรรคสี่ ครับว่า ถ้าหนังสือสัญญานั้นเป็นหนังสือสัญญาประเภทที่มีความสำคัญหรือมีผลกระทบในวงกว้างนั้น “ต้องดำเนินการให้ประชาชนจะเข้ามามีส่วนร่วมในการแสดงความคิดเห็น และได้รับการเยียวยาที่จำเป็นอันเกิดจากผลกระทบของการทำหนังสือสัญญานั้นตามที่กฎหมายบัญญัติด้วย” โดยหนังสือสัญญาเหล่านี้ ได้แก่

หนังสือสัญญาที่มีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตไทย หรือเขตพื้นที่นอกอาณาเขต ซึ่งประเทศไทยมีสิทธิอธิปไตย หรือมีเขตอำนาจตามหนังสือสัญญาหรือตามกฎหมายระหว่างประเทศ

หนังสือสัญญาที่จะต้องออกพระราชบัญญัติ เพื่อให้การเป็นไปตามหนังสือสัญญา

หนังสือสัญญาอื่นที่อาจมีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจ สังคม หรือการค้าหรือการลงทุนของประเทศอย่างกว้างขวาง อันได้แก่ หนังสือสัญญาเกี่ยวกับการค้าเสรี เขตศุลกากรร่วม หรือการให้ใช้ทรัพยากรธรรมชาติ หรือทำให้ประเทศต้องสูญเสียสิทธิในทรัพยากรธรรมชาติทั้งหมดหรือบางส่วน  หรือหนังสือสัญญาอื่นตามที่กฎหมายบัญญัติ

สำหรับพี่น้องหลายท่านที่เข็ดกับคำว่า “ตามที่กฎหมายบัญญัติ” มานาน เพราะเคยมีการตีความกันว่าถ้ายังไม่มีกฎหมายบัญญัติก็ยังไม่มีสิทธินั้น ขอเรียนว่าไม่ต้องกังวลต่อไปแล้วครับ เพราะเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นในเรื่องต่างๆ ของพี่น้องประชาชนนั้น ได้รับการรับรองไว้แล้วในมาตรา 34 ของร่างรัฐธรรมนูญนี้ แถมสื่อมวลชนก็มีเสรีภาพในการเสนอข่าวสาร รวมทั้งการแสดงความคิดเห็นตามจริยธรรม
แห่งวิชาชีพตามมาตรา 35 ของร่างรัฐธรรมนูญด้วย และที่สำคัญมาตรา 25 วรรคสอง ได้วางหลักประกันรับรองไว้อีกชั้นหนึ่งด้วยว่า “สิทธิหรือเสรีภาพใดที่รัฐธรรมนูญให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ หรือให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กฎหมายบัญญัติ แม้ยังไม่มีการตรากฎหมายนั้นขึ้นใช้บังคับ บุคคลหรือชุมชนย่อมสามารถใช้สิทธิหรือเสรีภาพนั้นได้ตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ”

ฉะนั้น ถึงยังไม่มีกฎหมายที่ว่านี้ออกใช้บังคับ พี่น้องประชาชนก็แสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับหนังสือสัญญาต่างๆ ได้ครับ

ผมขอเรียนครับว่า จริงๆ แล้วการที่ไม่มีกฎหมายนี้ออกใช้บังคับเร็วๆ กลับจะเป็นผลร้ายแก่หน่วยงานของรัฐเอง เพราะกฎหมายที่ว่านี้จะเป็นการกำหนด “วิธีการ” ที่จะให้พี่น้องประชาชนแสดงความคิดเห็นให้เป็นระบบเรียบ ถ้ายังไม่มีกฎหมายนี้ พี่น้องจะแสดงความคิดเห็นที่ไหน อย่างไร ก็ได้ ความยากลำบากจะไปอยู่ที่หน่วยงานของรัฐครับ ที่จะต้องไปควานหามาให้ได้ว่ามีพี่น้องแสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับหนังสือสัญญานั้นไว้ที่ไหน อย่างไร การรวบรวมความคิดเห็นของพี่น้องประชาชนเกี่ยวกับการทำหนังสือสัญญาก็จะกระทำได้ยากมาก แล้วจะประมวลและวิเคราะห์ผลความคิดเห็นของประชาชนเพื่อประกอบการพิจารณาของคณะรัฐมนตรีได้อย่างไร จริงไหมครับ

สำหรับความห่วงใยของพี่น้องที่ว่าการกำหนดให้รัฐสภาต้องพิจารณาให้ความเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบหนังสือสัญญาให้แล้วเสร็จภายใน 60 วัน นับแต่วันที่ได้รับเรื่อง ให้ถือว่ารัฐสภาให้ความเห็นชอบนั้น เสี่ยงจะทำให้ประเทศชาติเสียหายหรือไม่นั้น เนื่องจากมี 2 เรื่องปนกัน คือ (1) การกำหนดให้รัฐสภาต้องพิจารณาให้ความเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบหนังสือสัญญาให้แล้วเสร็จภายใน 60 วัน นับแต่วันที่ได้รับเรื่อง กับ (2) การให้ถือว่ารัฐสภาให้ความเห็นชอบถ้าไม่สามารถพิจารณาให้แล้วเสร็จได้ภายใน 60 วัน ซึ่งผมจึงขอเรียนชี้แจงทีละเรื่องดังนี้นะครับ

กรณีการกำหนดให้รัฐสภาต้องพิจารณาให้ความเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบหนังสือสัญญาให้แล้วเสร็จภายใน 60 วัน นับแต่วันที่ได้รับเรื่องนั้น เป็นหลักการเดิมของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 ครับ ก่อนหน้านั้นก็ไม่มีกำหนดเวลาเช่นว่านี้หรอกครับ แต่กำหนดเวลาดังกล่าวเติมเข้ามาใน รธน. 2550 เพื่อเป็นกำหนดเวลาเร่งรัดให้รัฐสภาพิจารณาให้แล้วเสร็จโดยเร็วครับ ไม่ใช่เรื่องใหม่

ส่วนกรณีการให้ถือว่ารัฐสภาให้ความเห็นชอบ ถ้าไม่สามารถพิจารณาหนังสือสัญญาประเภทที่มีความสำคัญ หรือมีผลกระทบในวงกว้างให้แล้วเสร็จได้ภายใน 60 วัน นั้น กรธ.เพิ่มขึ้นเพื่อแก้ปัญหาที่อาจเกิดขึ้นจากการเขียนระยะเวลาทิ้งไว้กุดๆ ตาม รธน. 2550 น่ะครับ เพราะถ้าเขียนไว้กุดๆ แบบเดิม คำถามที่เกิดขึ้นก็คือถ้ารัฐสภาพิจารณาไม่แล้วเสร็จภายในเวลาที่ว่านั้นจะทำอย่างไรกัน จะเกิดเป็นปัญหารัฐธรรมนูญครั้งใหม่ขึ้นหรือไม่ และถ้าประเทศชาติเสียประโยชน์ใครจะรับผิดชอบ

ผมขอเรียนว่า การที่ กรธ. กำหนดให้ถือว่ารัฐสภาให้ความเห็นชอบถ้าไม่สามารถพิจารณาหนังสือสัญญาประเภทที่มีความสำคัญ หรือมีผลกระทบในวงกว้างให้แล้วเสร็จได้ภายใน 60 วัน นั้น ก็เพราะการทำหนังสือสัญญาประเภทนี้ต้องดำเนินการให้ประชาชนจะเข้ามามีส่วนร่วมในการแสดงความคิดเห็น และได้รับการเยียวยาที่จำเป็นอันเกิดจากผลกระทบของการทำหนังสือสัญญานั้นดังกล่าวไว้ตอนต้นแล้ว ครม.จึงจะเสนอรัฐสภาพิจารณาได้

ดังนั้น ถ้ารัฐสภาไม่สามารถพิจารณาให้แล้วเสร็จได้ภายใน 60 วัน ไม่ว่าด้วยเหตุใดก็สมควรที่ต้องถือว่าหนังสือสัญญานั้นได้รับความเห็นชอบจากประชาชนมาตั้งแต่เบื้องต้นแล้ว มิฉะนั้นคงไม่ต้องรับฟังความคิดเห็นของประชาชนเสียก่อนให้เมื่อยตุ้ม

สำหรับผู้ซึ่งควรต้องรับผิดชอบในความล่าช้านี้ คงจะต้องเป็นรัฐสภาชุดนั้นแหละครับ มีเวลาตั้ง 2 เดือน จะเอาหรือไม่เอาก็ว่ากันไป เล่นอะไรกันอยู่จนเลยเวลา ทั้งๆ ที่ก็รู้แก่ใจว่าเป็นหนังสือสัญญาสำคัญ

ก็ปฏิญาณว่าจะปฏิบัติหน้าที่ด้วยความซื่อสัตย์สุจริต เพื่อประโยชน์ของประเทศและประชาชนมิใช่หรือ?