การวิเคราะห์ผลกระทบการออกกฎหมาย (RIA)

โดย...เลิศศักดิ์ ต้นโต

สำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ได้จัดโครงการสัมมนาวิชาการเนื่องในโอกาสครบรอบ 5 ปี คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย เรื่อง “การวิเคราะห์ผลกระทบในการออกกฎหมาย (RIA) กับการปฏิรูปกฎหมาย” เมื่อช่วงปลายเดือน พ.ค.ที่ผ่านมา โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้สาธารณชนได้ทราบถึงความเป็นมา อำนาจหน้าที่ ผลการดำเนินงานที่ผ่านมารวมถึงแนวทางการดำเนินงาน ซึ่งผู้เขียนได้เรียบเรียงข้อมูลที่ได้จากผู้ทรงคุณวุฒิในงานสัมมนาดังกล่าว มีรายละเอียดดังนี้

ในระบอบการปกครองประเทศที่ได้รับการยอมรับคือการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ซึ่งให้ความสำคัญกับหลักการสำคัญที่เรียกว่า นิติรัฐ หรือนิติธรรม มุ่งหมายในการจำกัดอำนาจรัฐและคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของปัจเจกชน เพราะฉะนั้นประเทศใดที่ปกครองในระบอบประชาธิปไตยตามหลักการดังกล่าวแล้วจะพบว่า การกระทำใดๆ ขององค์กรเจ้าหน้าที่ของรัฐทั้งหลายจะต้องถูกควบคุมตรวจสอบอยู่เสมอ

บรรดากฎเกณฑ์ทางกฎหมายทั้งหลายจึงเป็นเครื่องมือสำคัญที่ถูกนำไปใช้บริหารราชการแผ่นดินให้บรรลุผลตามภารกิจของรัฐที่ต้องกระทำหรือพึงกระทำ ซึ่งภารกิจของรัฐในปัจจุบันมีอยู่จำนวนมากและหลากหลาย จึงทำให้กฎหมายที่บัญญัติกฎหมายออกมาบังคับใช้มีหลายประเภทตามหลักการ เหตุผล และมีกลไกการบังคับใช้ที่แตกต่างกัน

ในอดีตที่ผ่านมา การบัญญัติกฎหมายออกมาบังคับใช้จะมีลักษณะที่รัฐเป็นผู้ควบคุม หมายความว่าจะต้องได้รับความยินยอมจากรัฐเสียก่อน ต่อมาสถานการณ์ในประเทศและต่างประเทศได้เปลี่ยนแปลงไป มีความเป็นประชาธิปไตยมากยิ่งขึ้น ประกอบกับกระแสโลกาภิวัตน์และการบริหารจัดการที่ดี ภาครัฐต้องการมีส่วนร่วมจากประชาชน จึงทำให้แนวคิดเช่นว่านี้ส่งผลต่อการออกกฎหมาย ก่อให้เกิดข้อที่จะต้องพิจารณาตามมาหลายประการในการยกร่างกฎหมาย เช่น

1.ผลกระทบที่มีต่อประชาชน 2.ผลกระทบที่มีต่อคน 3.ผลกระทบที่มีต่องบประมาณ 4.ผลกระทบที่มีต่อกฎหมายอื่นหรือในระบบกฎหมายด้วยกัน 5.ผลกระทบที่มีต่อพันธกรณีระหว่างประเทศ 6.ผลกระทบทางเศรษฐกิจ 7.ผลกระทบทางสังคม และ 8.ผลกระทบทางการเมืองการปกครอง

เมื่อพิจารณาดูกฎหมายที่มีอยู่กับผลกระทบ 8 ประการที่กล่าวมาข้างต้น อาจเห็นได้ว่า กฎหมายหลายฉบับที่มีผลบังคับใช้อยู่มีลักษณะล้าสมัย ซ้ำซ้อน หมดความจำเป็น ไม่คุ้มค่า ไม่สามารถบังคับใช้ได้อย่างทั่วถึง หรือบังคับใช้ไม่ได้ ด้วยเหตุนี้ จึงมีความจำเป็นต้องปรับปรุงพัฒนากฎหมาย หรือปฏิรูปกฎหมาย

การปฏิรูปกฎหมายนั้น จำเป็นที่ในกระบวนการยกร่างกฎหมายต้องมีลักษณะพิจารณาวิเคราะห์อย่างรอบด้านในทุกมิติใช้ระยะเวลา และมีหลักการ RIA กล่าวคือ มีการวิเคราะห์ผลกระทบของกฎหมาย เพื่อให้กฎหมายอยู่บนพื้นฐานของความเป็นจริง (R-Reality) มีการบูรณาการองค์ความรู้ที่หลากหลาย (I-Integration) เพื่อมิให้กฎหมายตอบโจทย์เฉพาะหลักนิติศาสตร์เท่านั้น แต่ยังต้องอิงกับหลักอื่นๆ เช่น
หลักรัฐศาสตร์ สังคมศาสตร์ หลักนิเวศวิทยา และการวิเคราะห์ผลกระทบกฎหมายนั้นต้องเป็นไปเพื่อให้เกิดการยอมรับในสังคม (A-
Acceptance) ด้วยการให้ความสำคัญกับการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วน

จากแนวความคิดของรัฐที่สะท้อนในร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับออกเสียงประชามติ) RIA (Regulatory Impact Assessment) หรือที่เรียกว่า การวิเคราะห์ผลกระทบของการออกกฎหมาย ได้ถูกกำหนดเป็นนโยบายสำคัญขึ้นอีกครั้งในกระบวนการยกร่างกฎหมายที่ต้องมีการวิเคราะห์ผลกระทบของกฎหมายทั้ง “ก่อน” (Ex ante analysis) และ “หลัง” (Ex post evaluation of legislation) 

โดยทั่วไป กระบวนการออกกฎหมายเกือบจะไม่มีความแตกต่างจากการกำหนดนโยบายของรัฐแต่ประการใด เพราะก่อนที่รัฐจะออกนโยบายหรือกฎหมายจำเป็นจะต้องทราบเสียก่อนในเบื้องต้นว่าในปัจจุบันเกิดปัญหาอะไร จะมีวิธีการแก้ไขอย่างไรที่เป็นทางเลือกที่ดีที่สุด และมีทรัพยากรเพียงพอเพื่อปลดเปลื้องทุกข์จากปัญหานั้นหรือไม่ หลังจากนั้นจึงออกนโยบายหรือกฎเกณฑ์ทางกฎหมายขึ้นมา

ดังนั้น จึงอาจสรุปได้ว่าการวิเคราะห์ผลกระทบของการออกกฎหมายได้ให้ความสำคัญในเรื่องดังต่อไปนี้ 1.ความจำเป็นในการตรากฎหมาย 2.การวิเคราะห์ข้อดี ข้อเสีย ทั้งเชิงคุณภาพและเชิงปริมาณ 3.การวิเคราะห์ทางเลือกที่เหมาะสม 4.การได้รับการยอมรับจากสังคม 5.การลดการออกกฎหมาย

ในส่วนของการวิเคราะห์ผลกระทบของการออกกฎหมายหลังการประกาศบังคับใช้กฎหมาย ปัจจุบันประเทศไทยมีการบัญญัติกฎหมายลำดับรองขึ้นมาฉบับหนึ่งชื่อว่า พระราชกฤษฎีกาการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย พ.ศ. 2558 เป็นกฎหมายที่จะช่วยให้มีการแก้ไข ปรับปรุงกฎหมาย เพื่อให้เนื้อหาสาระของกฎหมายมีความสอดคล้อง ทันต่อสถานการณ์ มากกว่าที่จะแก้ไขปรับปรุงกฎหมายตามกระแสสังคมหรือข้อเรียกร้องของฝ่ายการเมืองหรือกลุ่มผลประโยชน์ในสังคมการเมือง พระราชกฤษฎีกาฉบับนี้กำหนดให้กฎหมายมีอายุ โดยกำหนดให้มีการทบทวนเนื้อหาของกฎหมายทุกรอบห้าปี

การวิเคราะห์ผลกระทบของการออกกฎหมายให้เกิดผลเป็นจริง เป็นไปอย่างมีคุณภาพประสบผลสำเร็จ ยังขึ้นอยู่กับปัจจัยสำคัญอย่างน้อย 3 ประการ คือ CEO (C-Checklist E-Experience และ O-Opinions) Checklist หมายถึง การทำ Checklist อย่างมีคุณภาพ ด้วย Checklist คือเครื่องมือในการวิเคราะห์ที่ผู้วิเคราะห์ใช้ในการตรวจสอบความจำเป็นในการร่างกฎหมาย Experience คือการเรียนรู้ประสบการณ์ อาจเป็นประสบการณ์จากการบังคับใช้กฎหมายอื่นในประเทศหรือกฎหมายในต่างประเทศ และ Opinions คือการเปิดพื้นที่รับฟังความคิดเห็นจากผู้มีส่วนได้เสีย (Stakeholders)

ดังนั้น จะเห็นได้ว่าการวิเคราะห์ผลกระทบของการออกกฎหมาย ต้องอาศัยหลักการหรือแนวทางที่เป็นปัจจัยสำคัญดังที่กล่าวมาแล้วข้างต้น นอกจากนี้ยังจะต้องมีองค์กรเจ้าหน้าที่ของรัฐที่เป็นอิสระ ปราศจากการแทรกแซงจากกลุ่มผลประโยชน์ทางสังคมการเมืองต่างๆ เพื่อทำหน้าที่ในการปรับปรุง และพัฒนากฎหมายของประเทศให้เกิดความเหมาะสมไปในทิศทางที่ถูกต้อง

จากที่ได้กล่าวมาข้างต้นชี้ให้เห็นว่า การปฏิรูปกฎหมายเป็นสิ่งที่จำเป็นแก่การพัฒนาประเทศที่ส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชนในปกครองตามระบอบประชาธิปไตย ทั้งนี้เพื่อให้การวิเคราะห์ผลกระทบของการออกกฎหมายเป็นไปเพื่อการลดความเหลื่อมล้ำ สร้างความเป็นธรรมให้แก่สังคม