ความมั่นคงเรื่องพลังงาน

โดย...ธีระชัย ภูวนาถนรานุบาล

สัมปทานปิโตรเลียมแหล่งเอราวัณและแหล่งบงกชที่จะหมดอายุช่วงปี 2565-2566 ผลิตก๊าซธรรมชาติอยู่ถึง 3 ใน 4 ของทั้งหมดในอ่าวไทย และกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ ระบุว่า จะสามารถผลิตได้ต่อไปอีก 10 ปี แต่ผู้ชำนาญการหลายรายเชื่อว่านานกว่านั้น

เมื่อเป็นแหล่งใหญ่และมีอนาคต จึงเป็นผลประโยชน์มหาศาลที่ทุกคนต้องจับจ้องและติดตาม

กรมเชื้อเพลิงฯ เปิดเผยว่า แหล่งเอราวัณซึ่งผลิต 1,240 ล้านลูกบาศก์ฟุต/วัน มีบริษัท เชฟรอนประเทศไทยสำรวจและผลิต เป็นผู้รับสัมปทาน ส่วนแหล่งบงกชซึ่งผลิต 870 ล้านลูกบาศก์ฟุต/วัน มี บริษัทปตท.สำรวจและผลิตปิโตรเลียม (ปตท.สผ.) เป็นผู้รับสัมปทาน แต่เนื่องจากในอดีตเคยได้รับการต่อสัมปทาน 10 ปีมาแล้วครั้งหนึ่ง กฎหมายจึงไม่เปิดให้ต่ออายุสัมปทานได้อีก โดยทรัพย์สินจะตกเป็นของรัฐทั้งหมด

เมื่อต้นเดือน มี.ค. 2559 อธิบดีกรมเชื้อเพลิงฯ ระบุว่า การประชุมคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ (กพช.) เดือน พ.ค.นี้ จะเสนอแนวทางการดำเนินงาน 2 แหล่งนี้ให้ กพช.พิจารณา

ผู้รับสัมปทานรายเดิมย่อมสนใจที่อยากจะทำธุรกิจในสองแปลงต่อไปเป็นธรรมดา ดังเห็นได้ว่าผู้บริหารของบริษัทหนึ่งเคยกล่าวไว้ต่อสื่อมวลชนว่า “ควรให้รายเดิมผลิตก๊าซต่อ แล้วรัฐเข้าไปถือหุ้นใหญ่ในแหล่งผลิต จะได้ผลตอบแทนแก่ประเทศมากขึ้น การลงทุนไม่สะดุด เพราะหากใช้แนวคิดรัฐตั้งบริษัทน้ำมันแห่งชาติแห่งใหม่เข้าไปบริหารจัดการจะเกิดปัญหาตามมาในการผลิตเพราะไม่มีบุคลากรที่จะเข้าไปลงทุนและต้องลงทุนสูงในการสำรวจและผลิตกว่า 2 แสนล้านบาท/ปี” (สำนักข่าวไทย เดือน มิ.ย. 2558)

ที่ผ่านมาผมเห็นความพยายามที่จะผลักดันให้รัฐบาลทำธุรกิจต่อไปกับรายเดิม ไม่ว่าในรูปแบบใด เพียงแต่ไม่ต้องเปิดประมูล ไม่ต้องเปิดแข่งขัน

มีการอ้างเหตุผลต่างๆ เช่น รายเดิมคุ้นเคยกับพื้นที่และมีข้อมูลอยู่ในมือพร้อม จึงจะได้เปรียบรายใหม่ซึ่งต้องใช้เวลาพัฒนาอีก 3 ปี และถ้าหากไม่ทำธุรกิจต่อไปกับรายเดิม การผลิตก๊าซก็จะไม่ต่อเนื่อง จะกระทบการผลิตไฟฟ้า และกระทบความมั่นคงทางพลังงาน

การดำเนินการภายหลังสัมปทานหมดอายุ ไม่ว่าในรูปแบบแบ่งปันผลผลิต (PSC) หรือรูปแบบจ้างผลิต จำเป็นจะต้องมีการเปิดประมูลแข่งขันโปร่งใส ประชาชนจึงจะมั่นใจได้ว่าประเทศชาติได้ประโยชน์สูงสุดเท่าที่จะพึงได้

แต่ประชาชนคงไม่ขัดข้องถ้ารายเดิมจะเข้ามาร่วมประมูลด้วย และโดยธรรมชาติทางธุรกิจรายเดิมน่าจะมีต้นทุนแข่งขันที่ต่ำกว่ารายใหม่เสียด้วย

สมมติผู้ชนะประมูลเป็นรายใหม่ ผมได้ข้อมูลว่าไม่น่าจะกระทบปริมาณการผลิตในระดับเดิมมากนัก เพราะผลิตทุกวันในปริมาณนี้อยู่แล้ว และเนื่องจากทรัพย์สินจะตกเป็นของรัฐทั้งหมด รัฐสามารถอำนวยความสะดวกให้ผลิตในระดับเดิมโดยไม่สะดุด ส่วนปัญหาปริมาณผลิตของหลุมเดิมจะค่อยๆ ลดลงตามธรรมชาตินั้น ในช่วง 3 ปีแรกสามารถนำเข้าเสริมได้ง่าย

กรณีที่จะล่าช้า น่าจะเป็นการเจาะหลุมใหม่ของรายใหม่ที่อ้างว่าจะใช้เวลา 3 ปี แต่รายเดิมจะทำได้เลยเพราะมีข้อมูลพร้อม รายเดิมจึงรู้ว่าจะเจาะหลุมใหม่ตรงไหน

แต่ข้อมูลธรณีวิทยาในมือของรายเดิมนั้นเป็นข้อมูลที่เกิดจากสัมปทาน ดังนั้น รัฐบาลไทยจึงต้องมีอำนาจเรียกให้ส่งข้อมูลเพื่อเปิดเผยเป็น Data Room แก่ผู้เข้าร่วมประมูลทุกราย และถ้ารัฐไม่มีอำนาจ ก็ควรใช้มาตรา 44 เพื่อการนี้ ซึ่งจะเป็นการใช้มาตรา 44 ที่สมศักดิ์ศรีมากกว่าเรื่องอื่น

อนึ่ง มีประเด็นเกี่ยวกับทรัพย์สินที่จะตกเป็นของรัฐ ซึ่งกรณีถ้าหากรัฐต้องการจะใช้เพื่อร่วมลงทุนกับเอกชนนั้น มีคนเข้าใจผิดว่าจะต้องร่วมลงทุนเฉพาะกับรายเดิมเท่านั้น เรื่องนี้ไม่จริงครับ

ไม่ว่าจะเป็นรายเดิมหรือรายใหม่ และไม่ว่าจะใช้ระบบแบ่งปันผลผลิต (PSC) หรือระบบจ้างผลิต ทรัพย์สินเหล่านี้ก็จะเป็นของรัฐอยู่แล้วดังนั้น ถ้าหากรัฐจะใช้เพื่อร่วมลงทุน ก็เพื่อจะขอแบ่งกำไรในส่วนที่เป็นของเอกชนเท่านั้น ไม่ใช่ลงทุนเพื่อให้ได้ส่วนแบ่งที่จะเป็นของรัฐอยู่แล้วตามสัญญาหลัก ดังนั้น รัฐจะร่วมลงทุนกับรายเดิมก็ได้หรือกับรายใหม่ก็ได้ เพียงแต่ต้องใช้เงื่อนไขเดียวกัน

รัฐจึงควรจ้างผู้เชี่ยวชาญสากลให้ตีราคาทรัพย์สินที่จะตกเป็นของรัฐ แล้วเปิดเผยใน Data Room พร้อมกำหนดเงื่อนไขผู้ใดชนะประมูล จะต้องยินยอมให้รัฐร่วมลงทุนตามมูลค่านั้น หรือมิฉะนั้น ก็ให้จ่ายค่าเช่าแก่รัฐโดยประกาศอัตราค่าเช่าก่อนการประมูล

ประเด็นสุดท้ายทั้งในระบบแบ่งปันผลผลิตและระบบจ้างผลิต รัฐจำเป็นต้องจัดตั้งบรรษัทปิโตรเลียมแห่งชาติ ซึ่งมีคนพยายามล็อบบี้ให้ใช้รัฐวิสาหกิจที่มีอยู่แล้ว อ้างว่าเพื่อป้องกันปัญหาไม่มีบุคลากรและภาระลงทุนเพิ่มจำนวนสูง

อย่างไรก็ดี การทำโครงการที่เกี่ยวข้องกับทรัพย์สินของประเทศชาตินั้นไม่สามารถใช้รัฐวิสาหกิจที่มีเอกชนและต่างชาติร่วมเป็นผู้ถือหุ้นอยู่ เพราะจะเกิดปัญหาผลประโยชน์ของชาติรั่วไหล ส่วนกรณีปัญหาบุคลากร และภาระการลงทุนนั้นสามารถแก้ปัญหาได้ง่ายโดยใช้ระบบแบ่งปันผลผลิต เพราะภาระทั้งในด้านการบริหารและด้านการลงทุนทั้งหมดจะเป็นของเอกชนผู้ชนะประมูล

ดังนั้น รัฐจึงจำเป็นต้องจัดตั้งบรรษัทขึ้น และบรรษัทจำเป็นต้องสังกัดกระทรวงการคลัง เช่นเดียวกับรัฐวิสาหกิจอื่นและทรัพย์สินอื่นของประเทศเพื่อกำกับดูแลในมาตรฐานเดียวกัน มิใช่ปล่อยให้แตกแถวไปสังกัดส่วนราชการภายในกระทรวงพลังงาน

การดำเนินการเกี่ยวกับสองแปลงสัมปทานนี้ เป็นเรื่องที่ประชาชนจับตาอยู่อย่างใกล้ชิด