พรบ.การเงินการคลัง กฎเหล็กคุมประชานิยม

โดย...เกียรติศักดิ์ ผิวเกลี้ยง

ในที่สุดร่างพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) การเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. ... ได้ผ่านความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรี (ครม.) ของรัฐบาล พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ตามที่กระทรวงการคลังเสนอ หลังจากที่ใช้เวลาในการผลักดันกฎหมายฉบับนี้มานานถึง 8 ปีเต็ม

ร่าง พ.ร.บ.การเงินการคลัง ถือเป็นกฎหมายลูกที่ต้องเกิดภายใต้รัฐธรรมนูญปี 2550 แต่ผ่านมาหลายรัฐบาลไม่สามารถดันกฎหมายนี้ได้สำเร็จจนมาถึงรัฐบาล พล.อ.ประยุทธ์ ซึ่งเป็นรัฐบาลที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง

สาระสำคัญของร่าง พ.ร.บ.การเงินการคลัง จะกำหนดกรอบวินัยทางการเงินการคลัง ซึ่งรวมถึงหลักเกณฑ์เกี่ยวกับกรอบการคลังระยะปานกลาง การจัดหารายได้ การกำหนดแนวทางในการจัดทำงบประมาณรายจ่ายของแผ่นดิน การบริหารการเงินและทรัพย์สิน การบัญชี ทุนหมุนเวียน การก่อหนี้หรือการดำเนินการที่ผูกพันทรัพย์สินหรือภาระทางการเงิน หลักเกณฑ์กำหนดวงเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น และการอื่นที่เกี่ยวข้อง เพื่อให้การบริหารการคลังของประเทศเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ ยั่งยืนโปร่งใสและสามารถตรวจสอบได้

อภิศักดิ์ ตันติวรวงศ์ รมว.คลัง ระบุว่า ร่าง พ.ร.บ.การเงินการคลัง จะมีกรอบคุมวินัยการเงินการคลังด้านต่างๆ โดยจะต้องไม่ก่อหนี้ของประเทศไม่ให้เกิน 60% ของจีดีพี ซึ่งเป็นกรอบความยั่งยืนการเงินการคลังในปัจจุบัน ซึ่งไม่ได้เป็นกฎหมาย แต่ครั้งนี้กรอบดังกล่าวจะระบุไว้ในร่างกฎหมายเป็นเรื่องที่รัฐบาลต้องปฏิบัติตาม

นอกจากนี้ ร่าง พ.ร.บ.ยังมีรายละเอียดต่างๆ คุมการใช้เงินของประเทศทั้งในและนอกงบประมาณ เช่น การตั้งงบกลางจะต้องไม่เกิน 3-4% ของงบประมาณทั้งหมด การชำระหนี้เงินต้นแต่ละปีต้องไม่ต่ำกว่า 3% ของต้นเงินกู้ทั้งหมด ที่สำคัญการใช้เงินนอกงบประมาณจะต้องไม่เกิน 5% ของงบประมาณรายจ่ายแต่ละปี ซึ่งตัวเลขสุดท้ายทางกระทรวงการคลัง สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) และสำนักงบประมาณ จะมีการประชุมหารือเคาะตัวเลขที่เหมาะสมอีกครั้ง

กฤษฎา จีนะวิจารณะ ผู้อำนวยการสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) ระบุว่า ร่าง พ.ร.บ.การเงินการคลัง จะกำหนดว่าการใช้เงินนอกงบประมาณจะทำได้ภายใต้เงื่อนไข 3 ข้อ ได้แก่ 1.เพื่อการฟื้นฟูจากการก่อการร้ายหรือวินาศกรรม 2.เพื่อการฟื้นฟูจากสาธารณภัยหรือภัยพิบัติต่างๆ และ 3.เพื่อการฟื้นฟูเศรษฐกิจ โดยจะใช้ได้ไม่เกิน 1% ของงบประมาณรายจ่าย ซึ่งตัวเลขนี้อาจมีการเปลี่ยนแปลงในชั้นการพิจารณาของคณะกรรมการกฤษฎีกา
อีกครั้ง

นอกจากนี้ ร่าง พ.ร.บ.ยังควบคุมการใช้เงินจากการเก็บภาษีเพิ่มพิเศษของหน่วยงานต่างๆ จากเดิมมีหลายหน่วยงานออกกฎหมายให้เก็บภาษีเพิ่มด้วยตัวเองไม่ได้ผ่านกระทรวงการคลัง เช่น กองทุนส่งเสริมสุขภาพ กองทุนกีฬา และสถานีโทรทัศน์ไทยพีบีเอส ได้เงินภาษี 2% จากภาษีสุราและบุหรี่ของกรมสรรพสามิต เป็นเงินภาษีประมาณ 1 หมื่นล้านบาท แต่ต่อไปการเก็บภาษีเพิ่มต้องทำภายใต้กฎหมายของกรมภาษีต่างๆ เช่น การเก็บภาษีสรรพสามิต หรือกรมสรรพากรเพิ่มเติม ก็ต้องทำภายใต้ประมวลรัษฎากรกรมสรรพสามิตหรือกรมสรรพากรเท่านั้น ไม่สามารถไปออกกฎหมายพิเศษเพิ่มเติมได้ โดยการใช้เงินกำหนดว่าต้องไม่เกิน 1% ของงบประมาณรายจ่าย หรือปีละ 2-3 หมื่นล้านบาท จากงบประมาณรายจ่ายปัจจุบันอยู่ที่ใกล้ 3 ล้านล้านบาท/ปี

จากรายละเอียดเบื้องต้นจะเห็นว่า ร่าง พ.ร.บ.การเงินการคลังมีไว้เพื่อควบคุมการใช้จ่ายเงินของรัฐบาลให้มีประสิทธิภาพ โดยเฉพาะการใช้เงินนอกงบประมาณซึ่งมีความโปร่งใสน้อยกว่าการใช้เงินในงบประมาณ และที่ผ่านมาพบว่าการใช้เงินนอกงบประมาณสร้างภาระและความเสียหายให้กับการเงินการคลังของประเทศมากขึ้น

จากการรายงานของ สศค.ล่าสุด พบว่า ที่ผ่านมารัฐบาลใช้เงินทำนโยบายต่างๆ ผ่านสถาบันการเงินเฉพาะกิจเป็นวงเงินสูงถึง 8 แสนล้านบาท ซึ่งส่วนใหญ่เป็นการใช้เงินก่อนรัฐบาลของ พล.อ.ประยุทธ์ ในจำนวนนี้เป็นหนี้การใช้เงินเพื่อโครงการรับจำนำข้าวของรัฐบาลที่ผ่านมาอย่างเดียว 6 แสนล้านบาท ซึ่งโครงการนี้จากการปิดบัญชีล่าสุด 30 ก.ย. 2557 กว่า 5 แสนล้านบาท และการปิดบัญชีล่าสุด 30 ก.ย. 2558 ที่อยู่ระหว่างการเสนอตัวเลขให้ พล.อ.ประยุทธ์ รับทราบ คาดว่าผลขาดทุนจะแตะ 6 แสนล้านบาท ซึ่งผลขาดทุนยิ่งนานวันยิ่งเพิ่มขึ้น จากภาระดอกเบี้ยเงินกู้ ค่าบริหารดูแลสต๊อกข้าวกว่า 10 ล้านตัน และคุณภาพข้าวที่เสื่อมขึ้นเรื่อยๆ ทำให้ขายได้ราคาต่ำกว่าที่รับจำนำมาจำนวนมาก

นอกจากนี้ ยังมีตัวอย่างของนโยบายโครงการประชานิยม ที่รัฐบาลเลือกตั้งแข่งขันเพื่อให้ได้ชัยชนะมาเป็นรัฐบาล จนมีการเสนอโครงการล่อใจประชาชนให้เลือกตั้งอย่างโครงการรถคันแรก ทำให้ประเทศต้องสูญเงินภาษีไป 9 หมื่นล้านบาท สามารถสร้างโครงการรถไฟฟ้า 1 สาย ช่วยแก้ปัญหารถติดไปได้อีกไม่น้อย

ขณะเดียวกัน รัฐบาลที่ผ่านๆ มายังมีการตั้งงบกลางเป็นจำนวนมาก เพื่อมาใช้ในโครงการประชานิยม การตั้งงบกลางเป็นเหมือนการเซ็นเช็คเปล่า เพราะไม่มีการเสนอโครงการมาก่อน ทำให้การใช้เงินไม่มีความโปร่งใส

นอกจากนี้ ยังมีการซิกแซ็กใช้เงินจากการเก็บภาษีพิเศษ เช่น การตั้งกองทุนกีฬา และให้กรมสรรพสามิตเก็บภาษีบาปเพิ่มอีก 2% ส่งตรงให้กับกองทุน เหมือนกับกองทุน สสส. หรือสถานีโทรทัศน์ไทยพีบีเอส ซึ่งกระทรวงการคลังเห็นเป็นช่องโหว่อันใหญ่ที่จะทำให้เสียวินัยการเงินการคลัง

เมื่อเป็นเช่นนี้ พ.ร.บ.การเงินการคลัง จะเป็นเกราะสำคัญของประเทศที่จะดูแลป้องกันให้นักการเมืองใช้เงินของประเทศโดยเฉพาะเงินนอกงบประมาณให้เกิดความโปร่งใสมากที่สุด โดยการใช้เงินนอกงบประมาณจะต้องมีเป้าหมายที่ชัดเจน มีความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจหรือเศรษฐศาสตร์ ที่สำคัญมีการกำหนดเพดานการใช้เงินนอกงบประมาณไว้ หากให้เต็มที่ไม่เกิน 1-5% ปีหนึ่งก็จะใช้เงินได้ 3 หมื่นล้าน-1.5 แสนล้านบาท ซึ่งก็ถือว่าไม่ได้เป็นการปิดช่องใช้เงินนอกงบประมาณเสียจนหมด เพราะการใช้เงินนอกงบประมาณบางครั้งก็มีความสำคัญ กระทรวงการคลังจึงไม่ปิดประตูตายจนไม่เหลือทางออกไว้ให้เลย

ที่สำคัญกว่านั้น การบีบช่องการใช้เงินนอกงบประมาณให้น้อยลง การตั้งงบกลางมีข้อจำกัดมากขึ้น รวมถึงการเก็บภาษีพิเศษทำได้ยากกว่าที่ผ่านมา เป้าหมายสำคัญที่สุดก็คือ บีบให้รัฐบาลกลับมาใช้เงินในงบประมาณให้มากที่สุด เพราะเป็นการใช้เงินที่มีระบบการตรวจสอบที่โปร่งใส และก็สามารถใช้เงินงบประมาณได้เต็มที่หากโครงการมีความจำเป็น

แต่ทว่าที่ผ่านมา รัฐบาลที่ผ่านมาหลายรัฐบาลอ้างข้อจำกัดของงบประมาณไม่พอใช้ จึงหันไปใช้เงินนอกงบประมาณเพิ่มมากขึ้น ซึ่งในภายหลังพบว่าเงินนอกงบประมาณส่วนใหญ่นำไปใช้ในโครงการประชานิยมที่ใช้หาเสียงเพื่อให้ชนะการเลือกตั้ง โดยไม่คำนึงถึงความเสียหายจำนวนมหาศาลกับการเงินการคลังของประเทศในภายหลัง ทำให้รัฐบาล พล.อ.ประยุทธ์ ต้องการสร้างกฎเหล็กดูแลการเงินการคลังของประเทศนี้ ก่อนที่จะส่งผ่านประเทศให้กับรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งอีกครั้ง