ประชานิยมผ่านแบงก์รัฐ สุดท้ายก็เป็นภาระการคลัง

โดย...กนกวรรณ บุญประเสริฐ

ผลพวงจากการกระตุ้นเศรษฐกิจโดยการใช้นโยบายกึ่งการคลัง ด้วยการสั่งให้สถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐปล่อยสินเชื่อตลอดระยะเวลากว่า 10 ปีที่ผ่านมา ส่งผลให้ตัวเลขสินเชื่อตามนโยบายรัฐ ณ สิ้นไตรมาส 3 ปี 2558 (ณ วันที่ 30 ก.ย. 2558) ที่มีการแยกเป็นบัญชีพิเศษ (พีเอสเอ) มียอดสินเชื่อคงค้างกว่า 7.89 แสนล้านบาท แม้จะลดลง 13.69% จากไตรมาสที่ผ่านมา แต่ยอดหนี้ที่ไม่ก่อให้เกิดรายได้ (เอ็นพีแอล) กลับเพิ่มขึ้นมาเป็น 1.04 หมื่นล้านบาท เนื่องจากมีเอ็นพีแอลจากโครงการสินเชื่อชะลอการขายข้าวเปลือกนาปี ปี 2557/2558 ของธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) เพิ่มเข้ามาอีก 1,242 ล้านบาท

ตัวเลขที่ว่ายังไม่นับรวมโครงการใหม่ๆ เช่น สินเชื่อดอกเบี้ยต่ำ หรือซอฟต์โลน 4% เพื่อช่วยผู้ประกอบการเอสเอ็มอี 2 รอบ รวม 1.5 แสนล้านบาท และล่าสุด ธ.ก.ส.ออก 4 โครงการเพื่อช่วยเกษตรกรบรรเทาภัยแล้ง และปล่อยกู้เพื่อส่งเสริมการปรับโครงสร้างภาคผลิตทางการเกษตรรวมอีก 9.3 หมื่นล้านบาท จะทำให้ยอดสินเชื่อโครงการพีเอสเอสูงเฉียด 1 ล้านล้านบาท และแม้ว่าโครงการซอฟต์โลน 1.5 แสนล้านบาท จะกำหนดเงื่อนไขให้ธนาคารพาณิชย์รับภาระจ่ายเงินต้นที่กู้จากธนาคารออมสิน แต่ภาระดอกเบี้ยก็หนีไม่พ้นที่รัฐบาลต้องจ่ายปีละกว่า 3,000 ล้านบาท รวม 7 ปี เท่ากับ 2.1 หมื่นล้านบาท

ทั้งนี้ เงื่อนไขของการแยกบัญชีพีเอสเอ ที่กำหนดให้ไม่ต้องนับรวมในหนี้สาธารณะ ทำให้ฝ่ายการเมืองชื่นชอบการใช้นโยบายกึ่งการคลัง ดำเนินโครงการประชานิยมอย่างต่อเนื่องมาหลายยุคหลายรัฐบาล ที่เห็นชัดเจนที่สุดคือ ตั้งแต่ยุครัฐบาลทักษิณ ชินวัตร

นอกจากนี้ หากย้อนกลับดูไส้ในของโครงการพีเอสเอ ณ สิ้นไตรมาส 3 ปี 2558 ที่มียอดคงค้างกว่า 7.89 แสนล้านบาท พบว่า เจ้าหนี้รัฐรายใหญ่สุดกว่า 7 แสนล้านบาท คือ ธ.ก.ส.ส่วนใหญ่เป็นหนี้ค้างในโครงการรับจำนำข้าวที่เกิดตั้งแต่ปี 2552 ต่อเนื่องมาถึงปี 2556/2557 โดยระหว่างนั้นมีการเปลี่ยนชื่อเป็นโครงการประกันรายได้ ในปี 2554 และล่าสุดเป็นโครงการสินเชื่อชะลอการขาย ขึ้นกับใครจะมาเป็นรัฐบาล แต่เป้าหมายของโครงการไปจบที่จุดเดียวกัน คือ พยุงราคาสินค้าเกษตร โดยมีบางรัฐบาลใช้โครงการอย่างผิดวัตถุประสงค์ คือเอาไปหาเสียง อย่างการรับจำนำข้าวทุกเมล็ดในปี 2556/ 2557 จนมียอดรับจำนำพุ่งสูงเฉียด 2 แสนล้านบาท

สำหรับธนาคารออมสินมียอดพีเอสเอคงค้างอยู่ราว 3 หมื่นล้านบาท จากการที่รัฐให้สนับสนุนสินเชื่อผู้ประกอบการผลิตภัณฑ์ยาง และเอสเอ็มอีในปีก่อน มาปีนี้ธนาคารออมสินถูกสั่งปล่อยกู้ซอฟต์โลน 1.5 แสนล้านบาท และต้องรอดูว่าจะถูกสั่งให้ทำโครงการพีเอสเอเพิ่มอีกเท่าใดในปีนี้ เพราะธนาคารออมสินมีเงินฝากล้นแบงก์

สำหรับโครงการพีเอสเอนั้นมีข้อดีคือสามารถจ่ายเงินตรงในรูปของการปล่อยกู้ถึงมือประชาชน ช่วยเหลือชาวบ้านที่เดือดร้อนได้จำนวนมากและตรงจุด แต่ปัญหาคือหลายโครงการไม่บรรลุวัตถุประสงค์ที่ตั้งไว้ เช่น เงินซอฟต์โลน 1 แสนล้านบาท ที่ต้องการช่วยเอสเอ็มอีรายเล็ก แต่ผู้กู้กลับเป็นเอสเอ็มอีรายกลางและรายใหญ่แทน 

นอกจากนี้ ภาระการชำระหนี้ทั้งเงินต้นและดอกเบี้ย หรือความเสียหายหากเกิดหนี้เสียจะตกเป็นภาระงบประมาณหมด ซึ่งหากหนี้ที่รัฐบาลค้างชำระในโครงการพีเอสเอเพิ่มเป็น 1 ล้านล้านบาท เฉพาะดอกเบี้ยที่แบงก์รัฐคิด 3% รัฐบาลก็ต้องตั้งงบจ่ายถึงปีละ 3 หมื่นล้านบาท ไม่นับเงินต้นที่ต้องตั้งงบ ทยอยชำระคืน

ขณะที่หนี้เสียที่เกิดขึ้นก็กระทบต่อฐานะการเงินของแบงก์รัฐ เช่น ธนาคารพัฒนาวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อมแห่งประเทศไทย มีหนี้เสียจากโครงการรัฐกว่า 7,000 ล้านบาท ส่วนใหญ่มาจากโครงการสินเชื่อ SME Power เพื่อวันใหม่ (ระยะที่ 1) โครงการสินเชื่อ SME Power เพื่อผู้ประสบอุทกภัย ปี 2553 และโครงการสินเชื่อเพื่อพัฒนากระบวนการผลิตภายใต้สินเชื่อพัฒนาผลิตภาพการผลิต หลายโครงการธนาคารถูกสั่งให้ปล่อยกู้แบบเร่งด่วน ไม่มีการตรวจเครดิตบูโร หนี้เสียดังกล่าวทำให้ธนาคารต้องตั้งสำรองและอาจนำไปสู่การเพิ่มทุนที่ย้อนกลับมาเป็นภาระรัฐบาลที่จะต้องตั้งงบมาล้างในที่สุด

และแม้ว่าจะมีการจัดตั้งกองทุนพัฒนาแบงก์รัฐ โดยให้แบงก์ต้องส่งเงินสมทบ 0.18% แต่ก็ยังไม่มีข้อสรุปว่าจะใช้เงินดังกล่าวมาใช้หนี้แทนแบงก์รัฐหรือไม่ หรือหากกระทรวงการคลังจะให้แบงก์รัฐเพิ่มสัดส่วนเงินสมทบเต็มเพดาน 0.47% ก็จะกระทบต่อต้นทุนการช่วยเหลือประชาชนที่เป็นพันธกิจของแบงก์

รัฐบาลและกระทรวงการคลัง จึงควรทบทวนการใช้เงินของแบงก์รัฐใหม่ โดยการให้แบงก์รัฐทำหน้าที่ตามกฎหมายของการจัดตั้ง และหันไปใช้งบประมาณของกระทรวงเจ้าของโครงการที่มีโครงการต่างๆ ช่วยเหลือประชาชนอยู่แล้วแทน เช่น การอบรมฟื้นฟูเกษตรกร หรือผู้ประกอบการ การพยุงราคาสินค้าเกษตร ช่วยไม่ให้มีการใช้เงินซ้ำซ้อน และยังทำให้แบงก์รัฐปล่อยกู้โดยมีการคัดกรองลูกค้า ที่แม้จะไม่เข้มข้นเท่าแบงก์พาณิชย์ แต่ก็ไม่มีหนี้เสียมากเท่าปัจจุบัน รวมทั้งทำให้ภาระการรับผิดชอบจ่ายหนี้ของรัฐลดลง

ที่สำคัญ กระทรวงการคลังจะต้องเปิดเผยภาระหนี้พีเอสเอต่อสาธารณะ เช่นเดียวกับการเปิดเผยตัวเลขหนี้สาธารณะ ต้องกำหนดเพดานการใช้เงินในโครงการพีเอสเอนี้ใหม่ และบรรจุให้อยู่ในกรอบความยั่งยืนทางการคลัง เพื่อควบคุมการใช้จ่ายไม่ให้กระทบต่อฐานะการคลังในอนาคต

เพราะแม้ภาระหนี้พีเอสเอจะไม่ได้ปรากฏอยู่ในตัวเลขหนี้สาธารณะ แต่ก็ถือเป็นหนี้ก้อนหนึ่งที่รัฐบาลต้องตั้งงบประมาณชำระหนี้ทุกปี การสร้างความโปร่งใสของข้อมูล การกำหนดเพดานการใช้เงินให้มีความชัดเจนเพื่อสางหนี้เก่า และไม่ก่อหนี้ใหม่จนเกินกรอบที่ตั้งไว้ จะช่วยป้องกันนักการเมืองไม่ให้เข้ามาใช้งบประมาณของประเทศแสวงหาผลประโยชน์จากแบงก์รัฐแบบไม่จบไม่สิ้น กลายเป็นหนี้ก้อนโตที่ซุกอยู่ใต้พรมต่อไป