จุดจบรัฐธรรมนูญสีเขียว?

โดย...บัณฑูร เศรษฐศิโรตม์

ในช่วงการรณรงค์สนับสนุนรัฐธรรมนูญฉบับ 2540 ได้ใช้ “ธงสีเขียว” เป็นสัญลักษณ์ เหตุผลส่วนหนึ่งเพราะว่านับเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่ได้บัญญัติเนื้อหาเกี่ยวกับเรื่องการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมไว้อย่างเข้มข้น เพื่อให้นำไปสู่การพัฒนาอย่างยั่งยืน

สิทธิชุมชนในการมีส่วนร่วมจัดการ บำรุงรักษา และใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม รวมทั้งความหลากหลายทางชีวภาพและทางวัฒนธรรมอย่างสมดุลและยั่งยืน เป็นสิทธิที่บัญญัติไว้ครั้งแรกในรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 ต่อเนื่องมาจนถึงรัฐธรรมนูญ 2550 เป็นรากฐานสำคัญ ที่ทำให้ “การเมืองภาคพลเมือง” มีความเข้มแข็งและพัฒนาการเติบโตมากว่า 2 ทศวรรษ

ผู้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 อธิบายว่าบทบัญญัติดังกล่าวเป็นการ “คืนสิทธิ” ที่เคยมีอยู่ของชุมชนกลับคืนไป เป็นสิทธิที่ชุมชนเคยมีอยู่เดิมแต่ถูกรัฐดึงกลับมาในช่วงการรวมศูนย์อำนาจเข้าสู่ส่วนกลาง มีงานศึกษาวิจัยเป็นจำนวนมากทั้งในและต่างประเทศที่พิสูจน์ถึงผลสำเร็จ ประโยชน์ที่เกิดขึ้นจากการใช้ “ระบบสิทธิชุมชน” ในการดูแลจัดการทรัพยากรส่วนรวม แนวคิดดังกล่าวได้รับการยอมรับในระดับสากล

อย่างไรก็ตาม ในร่างรัฐธรรมนูญ (ร่างเบื้องต้น) ที่คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) เผยแพร่สู่สาธารณะในวันที่ 29 ม.ค.เพื่อรับฟังความเห็นและข้อเสนอแนะ เรื่องสิทธิชุมชนในการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมได้ถูกปรับเปลี่ยนไปอย่างสิ้นเชิง ทั้งในแง่ฐานคิดและเนื้อหาสาระ

กรธ. อธิบายว่า ไม่ได้ละเลยความสำคัญของเรื่องสิทธิชุมชน แต่การเขียนบัญญัติในลักษณะที่ผ่านมา มีปัญหาในทางปฏิบัติจึงเปลี่ยนวิธีการเขียนใหม่ กำหนดให้เป็น “หน้าที่ของรัฐ” ซึ่งจะได้ผลมากกว่า ทั้งนี้ สิทธิชุมชนที่เคยมีในรัฐธรรมนูญยังคงมีอยู่เช่นเดิม อย่างไรก็ดี คำอธิบายชี้แจงของ กรธ.ไม่เป็นที่ยอมรับของสังคมทั้งในแง่มุมทางวิชาการและสภาพความเป็นจริงในทางปฏิบัติ

การบัญญัติเป็น “สิทธิ” ก่อให้เกิด “หน้าที่ของรัฐ” แต่การบัญญัติให้เป็น “หน้าที่ของรัฐ” ไม่ได้ก่อให้เกิด “สิทธิ” ของประชาชนหรือชุมชน

ยิ่งกว่านั้น เมื่อพิจารณาบทบทบัญญัติในมาตรา 25 ซึ่งเป็นมาตราแรกของหมวดสิทธิและเสรีภาพของปวงชนชาวไทยในร่างรัฐธรรมนูญ 2559 จะยิ่งเห็นถึงปัญหาและความยุ่งยากที่ชัดเจนในการใช้สิทธิชุมชน ซึ่งจะส่งผลให้การใช้สิทธิชุมชนแทบเป็นไปได้เลยในทางปฏิบัติ

ในมาตรา 25 บัญญัติว่า “สิทธิและเสรีภาพของปวงชนชาวไทย นอกจากที่บัญญัติคุ้มครองไว้เป็นการเฉพาะในรัฐธรรมนูญแล้ว การใดที่มิได้ห้ามหรือจำกัดไว้ในรัฐธรรมนูญหรือในกฎหมายอื่น บุคคลย่อมมีสิทธิและเสรีภาพที่จะทำการนั้นได้และได้รับการคุ้มครองตามรัฐธรรมนูญ ตราบเท่าที่การใช้สิทธิหรือเสรีภาพเช่นว่านั้นไม่กระทบกระเทือนหรือเป็นอันตรายต่อความมั่นคงของรัฐ ความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน และไม่ละเมิดสิทธิและเสรีภาพของบุคคลอื่น”

อันที่จริง หากในร่างรัฐธรรมนูญ 2559 จะบัญญัติคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพในด้านต่างๆ ตามที่เคยมีอยู่ในรัฐธรรมนูญปี 2540 และ 2550 ไว้เป็นมาตรฐานเบื้องต้นแล้ว มาตรา 25 นี้จะเป็นนวัตกรรมที่จะช่วยขยายและคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพ แต่เมื่อสิทธิและเสรีภาพที่เคยมีอยู่เดิมถูกลดทอน เจือจาง หรือถูกตัดออกไป บทบัญญัติในมาตรา 25 จึงส่งผลด้านกลับเป็นอย่างมาก

กล่าวถึงเฉพาะในประเด็นเรื่องสิทธิชุมชน สิทธิในหลายมิติถูกลดหรือตัดออกไป ประเด็นพิจารณาเพิ่มเติมจากมาตรา 25 คือ กฎหมายด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมของประเทศไทยกว่า 50 ฉบับ (ที่ดิน ป่าไม้ น้ำ แร่ พลังงาน ทะเล ประมง พืช สัตว์ป่า ฯลฯ) ส่วนใหญ่เป็นกฎหมายที่ออกมาในช่วงก่อนรัฐธรรมนูญ 2540 จึงไม่มีบทบัญญัติที่รองรับกับหลักการและสิทธิที่ก้าวหน้า เนื้อหาหลักในกฎหมายเป็นการห้ามหรือจำกัดการเข้าไปมีส่วนร่วมของชุมชนและประชาชนตามแนวคิดในการดึงอำนาจเข้าสู่รัฐส่วนกลาง บทบัญญัติในมาตรา 25 ที่ระบุไว้ว่า สิทธิและเสรีภาพจะถูกห้ามหรือจำกัดโดย “กฎหมายอื่น” ได้นั้น (กฎหมายที่มีอยู่ในปัจจุบัน และที่จะมีในอนาคต) จึงจะส่งผลในด้านกลับต่อการคุ้มครองสิทธิ ไม่เป็นตามเจตนารมณ์และความปรารถนาดีของ กรธ.

ผู้เขียนเห็นร่วมกับ กรธ.ในแง่ที่ว่า การคุ้มครองและการทำให้สิทธิชุมชนที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับ 2550 เกิดผลเป็นจริงนั้นมีปัญหาในทางปฏิบัติอย่างมาก แต่ผู้เขียนเห็นว่าแนวทางแก้ไขโดยการเปลี่ยนย้ายบทบัญญัติจาก “หมวดสิทธิและเสรีภาพ” ไปเป็น “หมวดหน้าที่ของรัฐ” ไม่ใช่แนวทางแก้ไขปัญหาที่ถูกต้องปัญหาในทางปฏิบัติของเรื่องสิทธิชุมชนมีสาเหตุสำคัญอย่างน้อย 4 ประการ คือ

(1) บทบัญญัติมาตรา 67 ในรัฐธรรมนูญปี 2550 มีข้อยกเว้นในการคุ้มครองสิทธิชุมชน โครงการหรือกิจกรรมใดที่ทำตามข้อยกเว้นได้ครบ (การทำรายงาน EHIA, การรับฟังความเห็นประชาชน, การให้องค์การอิสระสิ่งแวดล้อมและสุขภาพให้ความเห็นประกอบ) ก็สามารถดำเนินการได้ กลายเป็นช่องทางลิดรอนและละเมิดสิทธิชุมชนอย่างถูกกฎหมาย

(2) การไม่จัดทำกฎหมายลูกเพื่อรองรับนำสิทธิชุมชนที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญไปสู่การปฏิบัติ

(3) การปรับแก้ไขกฎหมายระดับพระราชบัญญัติที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมเพื่อให้สอดคล้องและรองรับรัฐธรรมนูญเป็นไปอย่างล่าช้า

(4) การที่เจ้าหน้าที่และหน่วยงานภาครัฐยังคงยึดถือแนวคิดว่ารัฐเป็นองค์กรหลักในการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม การตีความและการปฏิบัติจึงเป็นไปในแนวทางที่ไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ

ข้อเสนอในเรื่องนี้ก็คือแก้ไขที่รากฐานสาเหตุของปัญหาทั้ง 4 ประการ โดยสาเหตุสามประการแรกเป็นสิ่งที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ซึ่ง กรธ.สามารถทำได้ คือ การปรับแก้ไขบทบัญญัติมาตรา 67 เดิมในรัฐธรรมนูญ 2550 ไม่ให้เกิดปัญหาการใช้ข้อยกเว้นมาละเมิดสิทธิชุมชน, การกำหนดรายการบัญชีกฎหมายที่ต้องจัดทำให้เสร็จเพื่อให้การใช้บังคับรัฐธรรมนูญเกิดความสมบูรณ์และกำหนดกรอบเวลาในการจัดทำกฎหมายดังกล่าว การเพิ่มเติมหมวดปฏิรูปประเทศในรัฐธรรมนูญ โดยมีสาระสำคัญส่วนหนึ่งเกี่ยวกับการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายต่างๆ ที่ไม่สอดคล้องรองรับกับรัฐธรรมนูญ

สิทธิชุมชนด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เป็นหัวใจสำคัญของการเมืองภาคพลเมือง เป็นรากฐานสำคัญของการพัฒนาที่ยั่งยืน แต่การออกแบบโครงสร้างในร่างเบื้องต้นของรัฐธรรมนูญ 2559 จะก่อให้เกิดผลกระทบหลายประการ มีแนวโน้มที่จะสร้างความขัดแย้งและความไม่เป็นธรรมในสังคมเพิ่มขึ้น และอาจนำไปสู่จุดจบของรัฐธรรมนูญฉบับสีเขียวที่สังคมไทยร่วมสร้างและก่อกำเนิดขึ้นเมื่อปี 2540