ปรับแผนกู้ลงทุน ไม่สะเทือนฐานะการคลัง

โดย...เกียรติศักดิ์ ผิวเกลี้ยง

ผ่านเข้าสู่ปีงบประมาณ 2559 มาประมาณ 4 เดือน คณะกรรมการกำกับนโยบายและกํากับการบริหารหนี้สาธารณะ ที่มี อภิศักดิ์ ตันติวรวงศ์ รมว.คลัง เป็นประธาน ได้เห็นชอบการปรับแผนการบริหารหนี้สาธารณะครั้งที่ 1 ปีงบประมาณ 2559 มีกรอบวงเงิน 1.74 ล้านล้านบาท เพิ่มขึ้นจากแผนเดิม 1.32 หมื่นล้านบาท โดยจะเสนอแผนดังกล่าวให้คณะรัฐมนตรี (ครม.) เห็นชอบภายใน 2 สัปดาห์ข้างหน้า

สาเหตุสำคัญของการปรับแผนการบริหารหนี้สาธารณะครั้งนี้ เนื่องจากมีหลายหน่วยงานต้องการลงทุนเพิ่ม แต่ที่ผ่านมายังไม่ได้บรรจุแผนบริหารหนี้ โดยเฉพาะการประปาส่วนภูมิภาค (กปภ.) ได้มีการกู้เงินเพิ่มขึ้น 1,753 ล้านบาท เพื่อไปสร้างระบบประปาให้หมู่บ้านในต่างจังหวัด ซึ่งเป็นโครงการที่รัฐบาลให้ความสำคัญเพื่อให้ชีวิตความเป็นอยู่ดีขึ้น รวมถึงเป็นการรองรับการแก้ปัญหาภัยแล้งที่ทวีความรุนแรงมากขึ้น ทั้งน้ำเพื่อการเกษตรและน้ำเพื่อใช้ในชีวิตประจำวัน

แผนการบริหารหนี้สาธารณะที่ปรับใหม่ แยกเป็นแผนย่อย 5 แผน ประกอบด้วย แผนที่ 1 แผนการกู้เงินใหม่วงเงิน 5.62 แสนล้านบาท ลดลง 1,248 ล้านบาท สาเหตุจากโครงการลงทุนหลายโครงการยังไม่มีความพร้อม หนึ่งในแผนที่กู้ใหม่คือโครงการของ กปภ.ข้างต้น แผนที่ 2 แผนการปรับโครงสร้างหนี้สาธารณะวงเงิน 9.01 แสนล้านบาท เพิ่มขึ้น 2,969 ล้านบาท

แผนที่ 3 แผนบริหารความเสี่ยงวงเงิน 1.55 แสนล้านบาท เพิ่มขึ้น 3.2 หมื่นล้านบาท แผนที่ 4 แผนบริหารหนี้ของรัฐวิสาหกิจที่อยู่ในตลาดหลักทรัพย์วงเงิน 1.2 แสนล้านบาท เพิ่มขึ้น 1.53 หมื่นล้านบาท และแผนที่ 5 แผนการบริหารหนี้ของหน่วยงานอื่นที่ไม่ต้องขออนุมัติจากกระทรวงการคลังวงเงิน 1,681 ล้านบาท ลดลง 3 หมื่นล้านบาท เนื่องจากสถาบันบริหารกองทุนพลังงาน (สบพน.) ไม่มีความจำเป็นต้องกู้ให้กองทุนน้ำมันเพื่ออุดหนุนราคาน้ำมัน เนื่องจากราคาน้ำมันอยู่ในระดับต่ำมากเป็นเวลานาน

แผนการบริหารหนี้ที่มีความสำคัญมากที่สุด คือ แผนที่ 1 เรื่องการกู้เงินใหม่ ซึ่งเป็นการกู้เพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณปี 2559 จำนวน 3.9 แสนล้านบาท ส่วนอีก 1.7 แสนล้านบาท เป็นการกู้เพื่อการลงทุนของรัฐวิสาหกิจ ซึ่งในภาพรวมส่วนนี้ลดลง 1,248 ล้านบาท เพราะมีหลายหน่วยงานที่เสนอโครงการไว้ไม่สามารถทำได้ทัน

นอกจากนี้ ส่วนใหญ่โครงการลงทุนขนาดใหญ่ของรัฐบาลได้มีการเตรียมพร้อมการลงทุนไว้หมดแล้ว ทำให้การกู้เงินไม่จำเป็นต้องเพิ่มมากขึ้น อีกทั้งการระดมเงินเพื่อการลงทุนยังมีช่องทางใหม่เข้ามาเสริม เช่น การร่วมลงทุนภาครัฐและเอกชน หรือ พีพีพี และการตั้งกองทุนโครงสร้างพื้นฐานเพื่อพัฒนาประเทศไทย (ไทยแลนด์ฟิวเจอร์สฟันด์) วงเงิน 1 แสนล้านบาท ทำให้ลดภาระงบประมาณ และการกู้เงินไปด้วย

จากการประชุมของคณะกรรมการขับเคลื่อนมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจและการลงทุนของประเทศ ที่มี รมว.คลัง เป็นประธานล่าสุด กระทรวงคมนาคมได้รายงานว่า ในปี 2559 มีโครงการลงทุนขนาดใหญ่ที่จะเซ็นสัญญามูลค่า 9 แสนล้านบาท เช่น โครงการถนนของกรมทางหลวง โครงการรถไฟทางคู่ โครงการสนามบินสุวรรณภูมิ และท่าเรือแหลมฉบัง โดยจะเริ่มเบิกจ่าย จึงมีเม็ดเงินเข้าสู่ระบบเศรษฐกิจภายในปีนี้ 6.68 หมื่นล้านบาท ทำให้ยังไม่มีความจำเป็นต้องกู้มาก

นอกจากนี้ การที่รัฐบาลมีรายได้พิเศษจากการประมูลคลื่นโทรศัพท์ 4จี ทำให้สามารถทำงบประมาณปี 2559 เพิ่มเติมวงเงิน 5.6 หมื่นล้านบาท ซึ่งผ่านความเห็นชอบจาก ครม.ไปแล้ว โดยงบที่เพิ่มขึ้นแบ่งใช้เรื่องสำคัญ ได้แก่ ลงทุนขยายเครือข่ายอินเทอร์เน็ตให้ครอบคลุมทุกหมู่บ้าน และการเพิ่มโครงข่ายระหว่างประเทศสู่การเป็นศูนย์กลางดิจิทัลของภูมิภาคอาเซียน 1.5 หมื่นล้านบาท

นอกจากนี้ ยังจัดสรรเป็นงบกลาง 3.2 หมื่นล้านบาท เพื่อนำไปใช้ในโครงการที่มีความจำเป็นต่อไป ซึ่งเงินส่วนนี้ทำให้รัฐบาลมีกระสุนสำหรับกระตุ้นเศรษฐกิจระยะสั้นมากขึ้น โดยเฉพาะการออกมาตรการช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อย ซึ่งรัฐบาลได้เดินหน้าออกมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจก๊อก 2 สู้ภัยแล้ง ทำให้รัฐบาลไม่มีความจำเป็นต้องกู้เงินมาใช้

ทั้งนี้ ตามแผนการบริหารหนี้สาธารณะที่ปรับใหม่ จะส่งผลให้สิ้นปีงบประมาณ 2559 สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (จีดีพี) จะอยู่ที่ 45.1% จากปัจจุบันอยู่ที่ 44% อย่างไรก็ตามแผนการลงทุนของประเทศมีจำนวนมากเพื่อวางโครงสร้างเศรษฐกิจในระยะยาว จะทำให้สัดส่วนหนี้เพิ่มขึ้นเป็น 50.6% ต่อจีดีพี ในปี 2563 ซึ่งก็ถือว่ายังอยู่ห่างจากกรอบความยั่งยืนทางการคลังที่กำหนดไว้ไม่เกิน 60% ต่อจีดีพี

ดังนั้น ส่งผลให้รัฐบาลมีช่องว่างที่จะกู้เงินเพื่อการลงทุนอีกจำนวนมาก แต่อย่างไรก็ตามรัฐบาลไม่ประมาทที่จะเก็บกระสุนนี้ไว้ โดยการลงทุนที่สามารถระดมเงินจากช่องทางอื่นได้ เช่น การร่วมทุนพีพีพี หรือใช้เงินจากกองทุนไทนแลนด์ฟิวเจอร์สฟันด์ ก็จะใช้ส่วนนี้เป็นหลักไปก่อน

แต่เมื่อถึงยามจำเป็นที่ต้องลงทุนในโครงการที่เอกชนไม่สนใจร่วมทุน หรือรายได้จากงบมีไม่เพียงพอก็ยังสามารถมาใช้ช่องทางจากเงินกู้ได้อีกมาก การปรับโครงสร้างหนี้ครั้งนี้จึงแสดงให้เห็นว่า แม้เศรษฐกิจไทยยังฟื้นตัวไม่เต็มที่ แต่ฐานะการเงินการคลังของประเทศยังแข็งแรงมากพอที่จะฝ่าฟันอุปสรรคจากทั้งในประเทศและนอกประเทศไปได้