ปฏิรูปคณะรัฐมนตรี รื้อที่มา-คุมการทำงาน

โดย...ทีมข่าวการเมืองโพสต์ทูเดย์

ผ่านมาแล้วร่วม 3 เดือนกับการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญครั้งที่สอง ภายใต้การนำของ “มีชัย ฤชุพันธุ์” ประธานกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) หลังจากร่างรัฐธรรมนูญเวอร์ชั่นของ “บวรศักดิ์ อุวรรณโณ” ประธานกรรมาธิการ (กมธ.) ยกร่างรัฐธรรมนูญ ถูกสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) ลงมติไม่เห็นชอบ

โดยการเขียนร่างรัฐธรรมนูญของ กรธ.ในขณะนี้ ถือว่าอยู่ในช่วงสำคัญ เพราะได้เริ่มเข้าสู่กระบวนการออกแบบอำนาจฝ่ายบริหารใหม่เกือบทั้งหมด โดยเฉพาะในส่วนสำคัญ 3 ส่วน ได้แก่ 1.ที่มาของนายกรัฐมนตรี 2.คุณสมบัติของรัฐมนตรี และ 3.อำนาจหน้าที่ ซึ่งความเหมือนและความแตกต่างจากรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 และร่างรัฐธรรมนูญของ กมธ.ยกร่างฯ อย่างมีนัยสำคัญ

1.ที่มาของนายกรัฐมนตรี เรียกได้ว่าเป็นการเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่ โดยที่ผ่านมารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 และ 2550 ต่างยึดถือหลักการเดียวกันว่า “นายกฯ ต้องเป็น สส.และมาจากการเลือกของสภาผู้แทนราษฎร” แต่ กรธ.กำหนดให้ “นายกฯ จะเป็นหรือไม่เป็น สส.ก็ได้” เพียงแต่ต้องมาจากการลงมติเลือกของสภา รวมทั้งยังวางเงื่อนไขให้พรรคการเมืองต้องประกาศบัญชีรายบุคคลที่พรรคจะส่งท้าชิงเก้าอี้นายกฯ จำนวน 5 คน ให้สาธารณชนทราบก่อนวันเลือกตั้งด้วย

ที่มานายกฯ ในเวอร์ชั่น “มีชัย” มีความเหมือนที่แตกต่างกับ “บวรศักดิ์” โดยเหมือนกันตรงที่นายกฯ ไม่จำเป็นต้องเป็น สส.และต้องเลือกกันในสภา แต่ต่างกันตรงที่ของ กรธ.กำหนดให้พรรคต้องประกาศรายชื่อล่วงหน้า และการเสนอชื่อนายกฯ ต่อสภาในวันเลือกนายกฯ จะกระทำได้เฉพาะพรรคการเมืองที่มีจำนวน สส.ในสภาเกิน 5% ด้วย ผิดกับของ กมธ.ยกร่างฯ ที่ไม่ได้กำหนดเงื่อนไขเหล่านี้เอาไว้

ขณะเดียวกัน เบื้องต้น กรธ.ได้ตัดเงื่อนไขว่าด้วยการเลือกนายกฯ ให้เสร็จภายใน 30 วัน นับตั้งแต่วันประชุมรัฐสภาครั้งแรกออกไป เพราะเห็นว่าที่ผ่านมาสภาสามารถเลือกนายกฯ ได้ภายในเวลาดังกล่าวอยู่แล้ว จึงไม่มีความจำเป็นที่ต้องกำหนดไว้อีก แต่ถึงกระนั้นมีความเป็นไปได้ไม่น้อยที่อาจมีการเปลี่ยนแปลง เนื่องจากเริ่มมีเสียงท้วงติงว่าจะเป็นช่องทางให้พรรคการเมืองขนาดกลางสร้างอำนาจต่อรองได้

2.คุณสมบัติของรัฐมนตรี โดยทั่วไปแล้วไม่ได้แตกต่างจากอดีตมากนัก เช่น ต้องไม่เป็นคนที่เคยถูกไล่ออก ปลดออก หรือให้ออกจากราชการ หน่วยงาน ของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจ เพราะทุจริตต่อหน้าที่ หรือถือว่ากระทําการทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการ ต้องไม่อยู่ระหว่างการถูกเพิกถอนสิทธิเลือกตั้ง เป็นต้น

ทว่า มีบางคุณสมบัติที่ กรธ.เพิ่มขึ้นมาใหม่ คือ การห้ามไม่ให้คนที่เคยถูกพิพากษาถึงที่สุดในคดีทุจริตเข้ามาดำรงตำแหน่ง รวมทั้งกำหนดเป็นลายลักษณ์ด้วยว่า “ต้องมีความซื่อสัตย์ สุจริต เป็นที่ประจักษ์” และ “มีพฤติกรรมทางจริยธรรมที่เป็นตัวอย่างของสังคม”

รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 และร่างรัฐธรรมนูญของ กมธ.ยกร่างฯ ไม่ได้กำหนดเรื่องความซื่อสัตย์และความประพฤติทางจริยธรรมเอาไว้ ส่วนหนึ่งอาจเป็นเพราะเห็นว่าการเลือกบุคคลมาทำหน้าที่รัฐมนตรี เป็นอำนาจของนายกฯ ที่ในทางปฏิบัติย่อมต้องเลือกบุคคลที่มีความสามารถและซื่อสัตย์สุจริตอยู่แล้ว ไม่มีความจำเป็นต้องกำหนดเป็นเงื่อนไขเฉพาะ แต่ กรธ.กลับเห็นว่าการเขียนลงไปให้ชัดเจน จะส่งผลให้การเลือกคนมาเป็นรัฐมนตรีของนายกฯ จะต้องใช้ความละเอียดรอบคอบและคำนึงถึงความรู้และความสามารถมากขึ้น ไม่ใช่เล็งเห็นแต่เฉพาะประโยชน์ในทางการเมืองเพียงอย่างเดียว

ทั้งนี้ สำหรับกรอบแนวทางว่าด้วยพฤติกรรมทางจริยธรรม ทาง กรธ.เตรียมจะเขียนไว้ในร่างรัฐธรรมนูญในทำนองว่า ให้องค์กรตามรัฐธรรมนูญเข้ามายกร่างประมวลจริยธรรมของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองต่อไป

3.อำนาจหน้าที่ กรธ.ยังคงมอบอำนาจการบริหารราชการแผ่นดินให้กับคณะรัฐมนตรี เพียงแต่ได้บัญญัติลงไปในร่างรัฐธรรมนูญในลักษณะที่เป็นแนวทางในการตรวจสอบประสิทธิภาพและประสิทธิผลของรัฐบาล กล่าวคือ กรธ.กำหนดว่า “การบริหารราชการแผ่นดินของคณะรัฐมนตรีต้องคำนึงถึงประโยชน์ของประชาชน คำนึงถึงสถานะการเงิน วินัยการเงินการคลัง คำนึงถึงผลกระทบที่มีต่อรัฐและสถานะของประเทศ คำนึงถึงความเป็นอยู่ของประชาชน”

ไม่เพียงเท่านี้ หากคณะรัฐมนตรีดำเนินการอย่างหนึ่งอย่างใดที่เป็นการฝ่าฝืนแนวทางดังกล่าว ย่อมเป็นเหตุให้คณะรัฐมนตรีถูกฟ้องร้องในข้อหากระทำการขัดต่อรัฐธรรมนูญและสามารถส่งให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยคุณสมบัติความเป็นรัฐมนตรีได้

สาเหตุที่ กรธ.ต้องกำหนดเช่นนี้ เพราะป้องกันไม่ให้คณะรัฐมนตรีในอนาคตดำเนินนโยบายประชานิยมเกินความจำเป็น จนส่งผลต่อวินัยการเงินการคลังของประเทศ ซึ่งการไม่เขียนแนวทางป้องกันดังกล่าวที่ผ่านมา ได้กลายเป็นช่องให้ฝ่ายการเมืองนำไปอ้างว่ารัฐบาลมีอำนาจที่จะบริหารประเทศอย่างไรก็ได้ ดังนั้น กรธ.จึงต้องเพิ่มเนื้อหาในส่วนนี้เข้าไปเพื่ออุดช่องโหว่ทางกฎหมาย

อย่างไรก็ตาม ในรายละเอียดเกี่ยวกับคณะรัฐมนตรีอื่นๆ ทาง กรธ.เตรียมจะใส่เนื้อหาเพิ่มเติมมากขึ้น โดยเฉพาะบทบัญญัติว่าด้วยความสัมพันธ์ระหว่างนักการเมืองและข้าราชการ เช่น การกำหนดวิธีปฏิบัติสำหรับการโยกย้ายข้าราชการที่ต้องคำนึงถึงระบบคุณธรรมและจริยธรรม การบังคับบัญชาข้าราชการในหน่วยงานของรัฐที่ควรมีแนวทางอย่างไรเพื่อให้เกิดการยอมรับและไม่กระทบขวัญและกำลังใจของข้าราชการ เป็นต้น