องค์กรอิสระกับความรับผิดรับชอบแนวราบ

โดย...อรรถสิทธิ์ พานแก้ว

แนวคิดและแนวปฏิบัติในการเพิ่มกลไกที่เสริม “ความรับผิดรับชอบแนวราบ” (Horizontal Accountability) ระหว่างรัฐกับประชาชน เช่น การจัดตั้งและบรรจุองค์กรอิสระหรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ เข้าไปในรัฐธรรมนูญในหลายๆ ประเทศนั้นมีมาตั้งแต่หลังยุคของการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยของหลายๆ ประเทศในช่วงยุค ค.ศ. 1980-1990 หรือที่เรียกกันว่า ประเทศประชาธิปไตยในคลื่นลูกที่ 3

โดยองค์กรที่ถูกสร้างขึ้นมาเพื่อทำหน้าที่เป็น “ตัวแทน” ของการทำให้เกิดความรับผิดรับชอบแนวราบ (Agent of Horizontal Accountability) ได้แก่ องค์กรที่ดูแลด้านการเลือกตั้งและการจัดการการเลือกตั้ง องค์กรตรวจสอบภายในภาครัฐต่างๆ องค์กรต่อต้านการคอร์รัปชั่น องค์กรเพื่อปกป้องและส่งเสริมสิทธิมนุษยชน ผู้ตรวจการแผ่นดิน ศาลปกครอง และศาลรัฐธรรมนูญ เป็นต้น องค์กรที่กล่าวมานี้จะมีความแตกต่างในการทำให้เกิดความรับผิดรับชอบจากองค์กรหรือกลไก ในแบบที่จะทำให้เกิดความรับผิดรับชอบในแนวตั้ง (Vertical Accountability) เช่น สื่อมวลชน องค์กรภาคเอกชน ประชาสังคมและประชาชน (โดยผ่านการเลือกตั้ง)

จากประสบการณ์ของหลายๆ ประเทศ พบว่า การมีเพียงองค์กรที่ดูแลด้านการเลือกตั้งและการจัดการการเลือกตั้งเพียงอย่างเดียว ไม่ได้ทำให้ประชาชนในประเทศเชื่อถือในกระบวนการและผลการเลือกตั้ง การทำผิดกฎหมายการเลือกตั้งอันจะนำไปสู่การเลือกตั้งที่ไม่เป็นธรรมและเชื่อถือได้ก็ยังคงมีอยู่ แม้ในบางประเทศจะมีองค์กรจากต่างประเทศที่มาทำหน้าที่สังเกตการณ์การเลือกตั้งมาเป็นหน่วยงานเสริมภายนอกก็ตาม เช่นที่เกิดขึ้นในการเลือกตั้งสมัยแรกๆ ในประเทศแถบละตินอเมริกา หรือในกรณีของการมีองค์กรด้านตุลาการ เช่น ศาลปกครองหรือศาลรัฐธรรมนูญ หากผู้พิพากษาหรือตุลาการศาลปล่อยให้เกิดการแทรกแซงจากฝ่ายการเมืองได้ เช่นที่เคยเกิดขึ้นในประเทศเบลารุสและประเทศคาซัคสถาน

เมื่อหันมามองการออกแบบรัฐธรรมนูญของไทยภายใต้การนำของอาจารย์มีชัยและคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) ในปัจจุบัน เป็นที่เชื่อได้ว่า องค์กรอิสระและองค์กรตามรัฐธรรมนูญที่ถูกออกแบบมาเพื่อมาทำหน้าที่เสริม “ความรับผิดรับชอบแนวราบ” ระหว่างรัฐกับประชาชน จะต้องมีอย่างแน่นอน เช่นเดียวกับการมีองค์กรเหล่านี้ในรัฐธรรมนูญ ปี 2540 และปี 2550

ด้วยผลงานและข้อมูลเชิงประจักษ์ของผลงานประสิทธิภาพ และประสิทธิผลขององค์กรเหล่านี้ที่ผ่านมา ทำให้หลายคนเห็นว่าประสบการณ์ของประเทศไทยก็ไม่ได้ต่างจากประเทศที่ได้ยกตัวอย่างมาในตอนต้นที่ว่า เพียงแต่การมีองค์กรเหล่านี้ไม่ได้เป็นสิ่งการันตีอีกเช่นเดียวกันว่าความรับผิดรับชอบของรัฐต่อประชาชนมีระดับที่ดีขึ้น หรือการตรวจสอบเพื่อความโปร่งใสของประชาชนที่มีต่อรัฐในระหว่างที่รอการเลือกตั้งในครั้งต่อไปสามารถทำได้และเกิดผลขึ้นได้จริง

ทั้งจากนักวิชาการและผู้สันทัดทางการเมือง ต่างชี้ให้เห็นว่า สาเหตุของความด้อยในประสิทธิภาพขององค์กรเหล่านี้ ส่วนหนึ่งมาจาก “ความเป็นอิสระ” ขององค์กรเอง นั่นคือในการออกแบบให้หน่วยงานเหล่านี้เป็นองค์กรอิสระ นั่นคือสามารถดำเนินงานและตัดสินใจได้ด้วยตนเองในขอบเขตอำนาจที่มี หมายถึงการนำมติที่ได้รับการกลั่นกรองและตกลงเห็นชอบจากคณะกรรมการของหน่วยงานไปปฏิบัติใช้ โดยที่การแทรกแซงจากหน่วยงานอื่นหรือแหล่งอำนาจนอกหน่วยงานนั้นไม่สามารถทำได้ เช่นนี้ก็จะถือได้ว่าหน่วยงานนั้นทำงานด้วยความอิสระอย่างแท้จริง

แต่ในความเป็นจริง ความเป็นอิสระนั้นยังคงเป็นที่กังขาจากสังคม ไม่ว่าจะเป็นเรื่องของการออกมติที่ถือเป็นหัวใจสำคัญของการทำงานของหน่วยงานเหล่านี้ หรือแม้กระทั่งการบริหารจัดการภายใน ที่ว่าด้วยเรื่องตั้งแต่การจัดโครงสร้างองค์กรที่แยกส่วนสำนักงานกับส่วนคณะกรรมการ การบริหารงบประมาณที่อาจจะไม่สะท้อนผลผลิตที่ได้ประสิทธิภาพ จนเป็นเหตุที่นำไปสู่การดำเนินงานที่ไม่บรรลุเป้าหมายของหน่วยงาน

ที่สำคัญ การออกแบบองค์กรเหล่านี้ อาจจะไม่ได้นึกถึงกระบวนการการบริหารบุคคลที่แม้ชื่อขององค์กรจะเน้นให้เห็นถึงความเป็นอิสระ แต่การบริหารงานบุคคลที่มีด้วยการรับโอนย้ายจากหน่วยงานในระบบราชการบางส่วน ได้ส่งผลให้ระบบและวัฒนธรรมการทำงานขององค์กรเหล่านี้ยังคงติดกับดักวัฒนธรรมการทำงานแบบราชการอยู่

เช่นนี้แล้ว คำถามที่สำคัญต่อ กรธ. ก็คือ การออกแบบองค์กรเหล่านี้จะเป็นไปในลักษณะแบบไหน ด้วยหลักการอะไร และสามารถให้ความเชื่อมั่นได้หรือไม่ ว่าองค์กรเหล่านี้สามารถทำให้เกิดความรับผิดรับชอบในแนวราบได้จริง

ดังนั้น การปรับระบบหรือรูปแบบการทำงานและโครงสร้างขององค์กรเดิม รวมถึงการออกแบบองค์กรใหม่ควรต้องคำนึงถึงการสอดคล้องกับสภาพของการเมืองที่เป็นอยู่และในการคาดการณ์ว่าจะเกิดขึ้นในอนาคต และสอดคล้องกับภาพสะท้อนของสังคมที่ต้องการให้เกิดองค์กรที่มาช่วยทำให้รัฐรับผิดรับชอบในมิติด้านใด ยิ่งไปกว่านั้นการเน้นย้ำให้เห็นว่าการออกแบบองค์กรอิสระที่ว่านี้ จะมีเครื่องมือกลไกอีกส่วนหนึ่งที่ทำให้เห็นว่าองค์กรเหล่านี้ไม่ได้อยู่เหนือระบบการตรวจสอบ อย่างน้อยที่มาของบุคคลของผู้ที่มาดำรงตำแหน่งในองค์กรเหล่านี้ควรมีที่มาที่สัมพันธ์กับประชาชนในทางอ้อม

แต่จากการศึกษาทางวิชาการแล้ว ปัจจัยที่จะนำไปสู่ความสำเร็จขององค์กรเหล่านี้ในการสร้างให้เกิดความรับผิดรับชอบที่สำคัญที่สุดนั้น ก็คือ การสนับสนุนของประชาชนต่อองค์กรทั้งในเรื่องของความเห็นชอบด้วยที่มาของหน่วยงานและการให้ความเห็นชอบกระบวนการการดำเนินงานและผลงานขององค์กร

เพราะที่สุดแล้ว การจะทำให้กระบวนการรับผิดรับชอบของรัฐต่อประชาชนไม่ว่าจะเป็นแนวตั้งหรือแนวราบนั้น ประชาชนที่เป็นผู้จะต้องเป็นฝ่ายใช้องค์กรเหล่านี้ให้เกิดผลตามความมุ่งหวังของการออกแบบ จึงเป็นกำลังสำคัญของการเคลื่อนเข้าสู่ประชาธิปไตยที่ไม่ใช่แค่เพียงกระบวนการแต่เป็นประชาธิปไตยที่เนื้อใน