การเพิ่มมูลค่าโครงการ PPP ปฏิรูปหรือประมาท

โดย...ดร.เสรี นนทสูติ

ฉบับก่อนหน้า ผู้เขียนได้นำเสนอเกี่ยวกับความแปลกใจเกี่ยวกับกฎกระทรวง 5,000 ล้านบาท ว่า เหตุใดจึงปรับปรุงมูลค่าโครงการจาก 1,000 ล้านบาท เป็น 5,000 ล้านบาท ซึ่งเป็นการเพิ่มถึง 5 เท่า หรือ 500% และไม่ใช้ตัวเลขอื่น เช่น 2,000 ล้านบาท ซึ่งเป็นสองเท่าของมูลค่าโครงการที่กำหนดไว้แต่เดิมผลกระทบที่จะเกิดขึ้นหากไม่มีการปรับปรุง ไม่ว่าจะเป็นเนื้อหาของกฎกระทรวง (ปรับลดวงเงิน และ/หรือตัดบทบัญญัติที่มีประเด็นความชอบด้วยกฎหมายข้างต้น) หรือเนื้อหาและกระบวนการตามหลักเกณฑ์สำหรับโครงการ PPP ขนาดเล็กที่ออกตามความในมาตรา 58 นั้น ผู้เขียนเห็นว่าไม่ยากต่อการคาดเดา โดยขอแสดงความน่าจะเป็นประกอบกับเนื้อหาที่ได้เคยวิเคราะห์ไปแล้ว ดังนี้

1.หากหน่วยงานใดมีกฎเกณฑ์ที่เกี่ยวข้องกับการให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของหน่วยงานนั้นอยู่แล้ว ก็สามารถใช้กฎเกณฑ์ดังกล่าวสำหรับโครงการ PPP ที่มีมูลค่าต่ำกว่า 5,000 ล้านบาท ได้โดยไม่ต้องดำเนินการตามกฎหมาย PPP ซึ่งถ้าใช้ตัวอย่างในกรณีของที่ราชพัสดุ กรมธนารักษ์ ก็สามารถนำกฎระเบียบที่เกี่ยวกับการใช้ที่ราชพัสดุเพื่อนำที่ราชพัสดุออกให้เอกชนร่วมลงทุนได้โดยไม่ต้องปฏิบัติตามขั้นตอนของกฎหมาย PPP (จากที่แต่เดิมจะสามารถใช้ได้เฉพาะโครงการที่มีมูลค่าต่ำกว่า 1,000 ล้านบาทเท่านั้น)

ยังมีประเด็นปัญหาที่สำคัญในกรณีที่หน่วยราชการ เช่น โรงพยาบาลของรัฐซึ่งใช้ที่ราชพัสดุอยู่ จะดำเนินโครงการ PPP ที่มีมูลค่าต่ำกว่า 1,000 ล้านบาท (หรือ 5,000 ล้านบาทในอนาคตอันใกล้) หน่วยงานเจ้าของโครงการกลับกลายเป็นกรมธนารักษ์ในฐานะเจ้าของที่ราชพัสดุและผู้ออกกฎเกณฑ์สำหรับการร่วมลงทุน ซึ่งส่งผลที่พิสดารในแง่ความรับผิดชอบตามกฎหมายของการกำหนด TOR (ใครจะรับผิดชอบหาก TOR บกพร่องระหว่างกรมธนารักษ์หรือกรมการแพทย์?) การคัดเลือกเอกชน (ที่สามารถคัดเลือกได้เองโดยไม่ต้องมีกรรมการคัดเลือก) และการกำกับดูแลสัญญา (ที่ไม่ต้องแต่งตั้งกรรมการกำกับดูแล)

2.รัฐมนตรีกระทรวงเจ้าสังกัดซึ่งมีอำนาจมากอยู่แล้ว จะสามารถใช้อำนาจครอบคลุมโครงการเพิ่มมากขึ้นในทุกขั้นตอน ซึ่งรวมถึงการอนุมัติหลักการโครงการ การอนุมัติร่างสัญญา และการอนุมัติการแก้ไขสัญญาซึ่งเมื่อขยายฐานโครงการให้รวมถึงที่มีมูลค่าต่ำกว่า 5,000 ล้านบาท ย่อมเป็นกรณีที่สร้างความหละหลวมและอาจนำไปสู่ความไม่โปร่งใสได้มากยิ่งกว่าสถานการณ์ก่อนมีกฎหมายร่วมการงาน ปี 2535 เสียอีก

เนื่องจากรัฐมนตรีที่อาจดำเนินการอย่างไม่โปร่งใสในครั้งนี้ มีฐานกฎหมายที่รองรับอำนาจอย่างชัดเจน

3.การที่หลักเกณฑ์โครงการ PPP ขนาดเล็กกำหนดให้หน่วยงานเจ้าของโครงการคัดเลือกเอกชนโดยนำหลักเกณฑ์และวิธีการที่กำหนดในระเบียบพัสดุของหน่วยงานมาใช้โดยอนุโลมก็ดี หรือการที่ให้อำนาจรัฐมนตรีอนุมัติไม่ต้องให้ใช้วิธีการประมูลก็ดี ย่อมสร้างแรงจูงใจให้หน่วยงานเจ้าของโครงการ (และรัฐมนตรี) ใช้วิธีพิเศษในการคัดเลือกเอกชนโดยไม่ต้องใช้การประมูลซึ่งผิดจากเจตนารมณ์ของกฎหมายที่ต้องการให้ใช้การประมูลเป็นหลักในการคัดเลือกเอกชน

นอกจากประเด็นผลกระทบข้างต้น การเสนอกฎกระทรวง 5,000 ล้านบาทในครั้งนี้ ทำให้ผู้เขียนอดสงสัยไม่ได้ว่า บทบาทของ สคร. ในฐานะหน่วยงานกลางด้าน PPP ของประเทศนี้ จะมีแนวทางอย่างไร

เพราะในทางหนึ่ง สคร.ก็เสนอให้คณะกรรมการ PPP ออกหลักเกณฑ์กำหนดว่า ถ้าเป็นโครงการ PPP ขนาดเล็ก หน่วยงานเจ้าของโครงการ (ร่วมกับรัฐมนตรีกระทรวงเจ้าสังกัด) สามารถดำเนินการไปได้เองโดยไม่ต้องมีการกำกับดูแลจากหน่วยงานอื่นรวมทั้ง สคร. และในวันนี้ก็ได้เสนอผ่านคณะรัฐมนตรีว่า โครงการที่จะต้องดำเนินการตามกฎหมาย PPP จะต้องมีมูลค่า 5,000 ล้านบาทขึ้นไปเท่านั้น

แล้วหน่วยงานกลางจะมีขอบเขตความรับผิดชอบกี่โครงการ?

ข้อเท็จจริงคือโครงการขนาดใหญ่เกินกว่า 5,000 ล้านบาท ที่อยู่ระหว่างการเตรียมการนั้น ขณะนี้มีจำนวนเพียง 24 โครงการจากแผนโครงการในระยะ 5 ปี ซึ่งมีโครงการทั้งหมด 67 โครงการ และล้วนอยู่ในความรับผิดชอบของส่วนราชการที่มีความชำนาญและประสบการณ์ด้าน PPP เป็นอย่างดี โดยเฉพาะกระทรวงคมนาคมที่ไม่จำเป็นต้องอาศัยความเชี่ยวชาญที่มีอยู่อย่างจำกัดของหน่วยงานกลางที่เพิ่งจัดตั้งขึ้น

แต่สำหรับหน่วยงานอื่นที่ประสงค์จะดำเนินโครงการขนาดกลางและขนาดเล็กโดยเฉพาะโครงการด้านสังคม เช่น โรงเรียน โรงพยาบาล พิพิธภัณฑ์ อาคารสำนักงาน ที่พักเจ้าหน้าที่หรือศูนย์ประชุม หากต้องการคำแนะนำหรือการกำกับดูแลที่มีความโปร่งใสและรอบคอบจะพึ่งพิงหน่วยงานกลางดังกล่าวได้อย่างไร?

แน่นอนคำถามที่ตามมาคือ ถ้าไม่สามารถพึ่งพิงได้แล้วจะมีหน่วยงานนี้ไปเพื่ออะไร?

นอกจากนี้ เป็นเรื่องที่หัวเราะไม่ออกเมื่อพิจารณาว่า กฎหมาย PPP เป็นกฎหมายระดับพระราชบัญญัติฉบับเดียวที่ สคร. รับผิดชอบ แต่ สคร.กลับมีทิศทางดำเนินการที่จำกัดและลดบทบาทของตนเองอย่างน่าใจหาย การขยายมูลค่าโครงการเป็น 5,000 ล้านบาท ทำให้ความรับผิดชอบของ สคร.ลดลงอย่างมีนัยสำคัญจากที่เคยคาดการณ์ไว้ (อย่างน้อยที่สุดจากแผน 5 ปีที่อาจต้องดูแลถึง 67 โครงการ ก็จะดูแลเพียง 24 โครงการ)

และควรต้องพิจารณาด้วยว่า เมื่อปริมาณงานลดลงเช่นนี้แล้ว อัตรากำลังคนก็ดี หรืองบประมาณที่ได้รับก็ดี ควรจะต้องปรับลดให้สอดคล้องไปพร้อมกันด้วย ซึ่งผู้เขียนเห็นว่าแม้จะเป็นตรรกะที่ถูกต้องและควรดำเนินการ แต่ก็ผิดไปจากวิสัยทัศน์ที่แต่เดิมได้กำหนดให้มีหน่วยงานกลางด้าน PPP เพื่อทำหน้าที่เป็นพี่เลี้ยงและผู้สร้างมาตรฐานด้าน PPP ให้กับหน่วยงานภาครัฐอย่างเป็นระบบอย่างน่าเสียดาย