ความเหมาะสมของภาษี เพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะ

โดย...สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ)

คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญได้เพิ่มเติมบทบัญญัติในหมวด “วินัยการคลัง” โดยห้ามการออกกฎหมายจัดเก็บภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะ เว้นแต่เพื่อจัดสรรให้องค์กรบริหารท้องถิ่นหรือพรรคการเมือง ทั้งนี้ หากมีกฎหมายในลักษณะดังกล่าวอยู่แล้วให้ยกเลิกภายใน 3 ปี

บทความนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อวิเคราะห์ความเหมาะสมของภาษีและค่าธรรมเนียมเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะ ซึ่งจะขอเรียกรวมกันสั้นๆ ว่า “ภาษีเฉพาะ” (Earmarked Tax) โดยจะพิจารณาข้อดีและข้อเสียของภาษีดังกล่าว ตลอดจนเสนอแนะแนวทางในการใช้ภาษีให้เกิดประโยชน์

ความเหมาะสมของภาษีเฉพาะ

หากออกแบบอย่างเหมาะสม ภาษีเฉพาะจะมีข้อดีหลายประการ เช่น  ทำให้เกิดความโปร่งใสและความรับผิดชอบในการใช้เงินสาธารณะ เนื่องจากประชาชนจะทราบต้นทุนของการมีหน่วยงานที่ใช้ภาษีดังกล่าว และยังสร้างหลักประกันแก่หน่วยงานที่ต้องมีความเป็นอิสระให้ได้รับทรัพยากรที่เพียงพอโดยไม่ถูกแทรกแซงจากฝ่ายการเมือง

ร่างรัฐธรรมนูญยังคงอนุญาตให้ใช้ภาษีเฉพาะกับองค์กรบริหารท้องถิ่นหรือพรรคการเมือง โดยองค์กรบริหารท้องถิ่นควรเป็นอิสระอย่างเพียงพอ โดยไม่ถูกรัฐบาลโดยเฉพาะกระทรวงมหาดไทยครอบงำ ส่วนพรรคฝ่ายค้านก็ควรได้รับการจัดสรรเงินอุดหนุนอย่างเป็นธรรมโดยไม่ถูกรัฐบาลกีดกัน

อย่างไรก็ตาม ภาษีเฉพาะมีข้อเสีย คือ ทำให้การใช้เงินของรัฐขาดความยืดหยุ่น เพราะไม่สามารถใช้ข้ามหน่วยงานได้ และการใช้เงินดังกล่าวไม่ได้ผ่านการพิจารณาของรัฐสภาในแต่ละปี นอกจากการพิจารณาวัตถุประสงค์การใช้เงินโดยรวมเมื่อครั้งออกกฎหมาย

การมีภาษีเฉพาะจึงมีทั้งข้อดีและข้อเสีย การใช้ภาษีดังกล่าวจึงควรทำอย่างระมัดระวังโดยมีหลักเกณฑ์ดังนี้  หนึ่ง ไม่ใช้ในวงกว้างจนกลายเป็นหลักการทั่วไป แต่ควรใช้เฉพาะกับองค์กรที่จำเป็นต้องมีความเป็นอิสระ  สอง ควรกำหนดวัตถุประสงค์การใช้ที่ชัดเจนและเพดานรายได้ซึ่งไม่มากเกินไป และ สาม ต้องมีกลไกในการตรวจสอบและประเมินผลการใช้เงินในภายหลัง (Post Audit) ที่รัดกุม

เมื่อพิจารณาจากหลักเกณฑ์ดังกล่าวแล้ว จะเห็นว่าในด้านความจำเป็นต้องมีความเป็นอิสระขององค์กรนั้น สสส. ไทยพีบีเอส และ กสทช. สอดคล้องกับเกณฑ์ดังกล่าว แต่กองทุนเศรษฐกิจดิจิทัลและกองทุนพัฒนากีฬา เป็นกองทุนที่อยู่ภายใต้หน่วยราชการ คือ กระทรวงเศรษฐกิจดิจิทัลและกระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา ซึ่งการเมืองสามารถแทรกแซงได้ จึงอาจเกิดปัญหาความโปร่งใส

ในด้านของรายได้มีเพียงไทยพีบีเอสและกองทุนเศรษฐกิจดิจิทัลเท่านั้นที่มีเพดานกำกับไว้ แต่เพดานรายได้ของกองทุนเศรษฐกิจดิจิทัลสูงถึง 5,000 ล้านบาท/ปี ในขณะที่มีวัตถุประสงค์การใช้กว้างมาก  ส่วนเพดานรายได้ของไทยพีบีเอสจะเป็นปัญหาในอนาคตเพราะถูกกำหนดไว้ตายตัว

ส่วนด้านของการตรวจสอบ หน่วยงานต่างๆ ที่ใช้ภาษีเฉพาะทั้งหลายต่างถูกตรวจสอบการใช้เงินว่าเป็นไปตามวัตถุประสงค์หรือไม่โดยสํานักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) ยังไม่เคยพบว่า สสส.และไทยพีบีเอสถูกตรวจสอบว่ามีการทุจริต  ส่วน กสทช.เคยเป็นข่าวใหญ่จากการที่ถูก สตง. ตั้งข้อสังเกตเรื่องความโปร่งใสในการใช้เงิน

นอกจากนี้ สสส. ไทยพีบีเอส และ กสทช. มีกลไกการประเมินผลที่กำหนดไว้อย่างชัดเจน แต่กองทุนพัฒนากีฬาและกองทุนเศรษฐกิจดิจิทัล ซึ่งเกิดขึ้นในรัฐบาลปัจจุบัน ไม่มีกลไกในการประเมินผลของกองทุนในกฎหมาย

จากที่กล่าวมาข้างต้น ผู้เขียนเห็นว่ามีความเหมาะสมที่รัฐธรรมนูญจะกำหนดให้มีบทบัญญัติในการควบคุมการออกกฎหมายภาษีเฉพาะ เพื่อกำหนดกรอบในการตั้งกองทุนต่างๆ เพื่อรักษาวินัยการคลังในอนาคต  แต่บทบัญญัติของร่างรัฐธรรมนูญยังมีปัญหามาก เพราะไปยกเลิกกองทุนที่จำเป็นต้องมีความเป็นอิสระ และห้ามจัดเก็บภาษีเฉพาะโดยเด็ดขาด ซึ่งทำให้ประเทศขาดโอกาสได้ จึงควรได้รับการปรับปรุงแก้ไขดังนี้

ให้กองทุนที่จำเป็นต้องมีความเป็นอิสระ คือ สสส. และไทยพีบีเอสคงอยู่ได้ต่อไป และจำกัดการใช้ภาษีเฉพาะให้ทำได้เฉพาะกรณีที่กองทุนจำเป็นต้องมีความเป็นอิสระ ปลอดจากการแทรกแซงจากฝ่ายการเมืองและกลุ่มทุนเท่านั้น โดยห้ามใช้กับหน่วยงานราชการโดยปกติ

เพิ่มข้อจำกัดในการจัดเก็บภาษีเฉพาะรวมถึง“ค่าธรรมเนียมเฉพาะ” ด้วย เพราะมีผลในลักษณะเดียวกัน

กำหนดให้การจัดตั้งกองทุนที่มีรายได้จากภาษีเฉพาะในอนาคต ต้องใช้เสียงเกินกว่าเสียงข้างมากตามปกติ (Supermajority) เช่น 3 ใน 5 ของสมาชิกรัฐสภา เพื่อสร้างหลักประกันว่าจะทำได้เฉพาะในกรณีที่สังคมเห็นถึงความจำเป็นจริงๆ เท่านั้น

จำกัดขอบเขตวัตถุประสงค์ในการใช้เงินกองทุนให้ชัดเจนและจำกัดเพดานรายได้ไม่ให้สูงเกินไป แต่ปรับได้โดยอัตโนมัติตามอัตราเงินเฟ้อ รวมถึงวางกลไกการตรวจสอบ และประเมินผลกองทุนต่างๆ ด้วยมาตรฐานอย่างน้อยไม่ต่ำกว่ากฎหมายของ สสส. หรือไทยพีบีเอส ซึ่งกำหนดให้มีการประเมินโดยอิสระและรายงานต่อรัฐสภาทุกปี