กองทุนเศรษฐกิจดิจิทัล : ไม่จำเป็น เปิดช่องทางหากินและสร้างบรรทัดฐานที่ผิด

โดย...สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์

กระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร กำลังเตรียมเสนอร่างพระราชบัญญัติการพัฒนาดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม พ.ศ. ... ที่ผ่านคณะกรรมการกฤษฎีกาแล้ว กลับเข้าสู่การพิจารณาของคณะรัฐมนตรีในเร็วๆ นี้ ร่างกฎหมายดังกล่าวซึ่งจะเรียกต่อไปว่า “ร่างกฎหมายเศรษฐกิจดิจิทัล” มีบทบัญญัติเพื่อสร้างกลไกต่างๆ ในการสนับสนุนการพัฒนาเศรษฐกิจดิจิทัลตามนโยบายของรัฐบาล โดยเฉพาะการตั้งคณะกรรมการหลายชุด ตลอดจนมีการจัดตั้งกองทุนพัฒนาดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม ซึ่งจะเรียกต่อไปว่า “กองทุนเศรษฐกิจดิจิทัล”

ผู้เขียนได้เคยกล่าวมาหลายครั้งแล้วว่า นโยบายการพัฒนาเศรษฐกิจดิจิทัลเป็นนโยบายที่ดีซึ่งควรสนับสนุน อย่างไรก็ตามผู้เขียนเห็นว่า การจัดตั้ง “กองทุนเศรษฐกิจดิจิทัล” ตามร่างกฎหมายนี้เป็นเรื่องที่ไม่จำเป็น เปิดช่องในการแสวงหาประโยชน์โดยไม่ชอบและสร้างบรรทัดฐานที่ผิด ก่อนที่จะอธิบายว่าเหตุใดจึงกล่าวเช่นนั้น ผู้เขียนขออธิบายสาระสำคัญของกองทุนเศรษฐกิจดิจิทัลโดยสังเขปก่อน

กล่าวโดยสรุปตามร่างกฎหมายเศรษฐกิจดิจิทัล กองทุนเศรษฐกิจดิจิทัลมีขึ้นเพื่อสนับสนุนหน่วยงานรัฐและเอกชน ในการพัฒนาดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม โดยการให้เงินให้เปล่าหรือให้กู้ยืม ทั้งนี้ กองทุนมีรายได้สำคัญมาจาก 3 แหล่ง คือ

1.ร้อยละ 25 ของรายได้จากการจัดสรรคลื่นความถี่ ซึ่งเป็นทรัพยากรสาธารณะ โดยรายได้ในส่วนนี้ในแต่ละปีจะมากหรือน้อยขึ้นอยู่กับว่ามีการประมูลคลื่นความถี่ครั้งใหญ่ในปีนั้นหรือไม่ 

2.ร้อยละ 25 ของรายได้ของสำนักงานคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) ทั้งนี้รายได้ส่วนใหญ่มาจากค่าธรรมเนียมใบอนุญาตและค่าธรรมเนียมเลขหมายที่เก็บจากผู้ประกอบการโทรคมนาคม โทรทัศน์และวิทยุ (ซึ่งถึงที่สุดคือเงินของผู้บริโภคอย่างพวกเรานั่นเอง) คาดว่า รายได้ของกองทุนในส่วนนี้ประมาณ 1,800 ล้านบาท/ปี

3.การโอนเงินมาจากกองทุนสนับสนุนบริการโทรคมนาคมอย่างทั่วถึงและบริการเพื่อสังคม ซึ่ง กสทช.บริหารอยู่ โดยคาดว่ารายได้ส่วนนี้น่าจะสูงประมาณ 4,400 ล้านบาท/ปี

เมื่อคิดเฉพาะส่วนที่ 2 และ 3 กองทุนเศรษฐกิจดิจิทัลน่าจะมีรายได้ประจำไม่ต่ำกว่า 6,200 ล้านบาท/ปี รายได้ของกองทุนจะสูงขึ้นอีกมหาศาลในปีที่มีการประมูลคลื่นความถี่ครั้งใหญ่ เช่น ในปีนี้จะมีการประมูลคลื่น 4G ซึ่งคาดว่าจะมีรายได้เข้ากองทุนอีกไม่ต่ำกว่า 1.1 หมื่นล้านบาท ดังนั้น หากร่างกฎหมายเศรษฐกิจดิจิทัลมีผลบังคับใช้ ในปีแรก กองทุนเศรษฐกิจดิจิทัลก็น่าจะมีเงินตั้งต้นถึง 1.7 หมื่นล้านบาท และจะเพิ่มขึ้นต่อเนื่องทุกปี อีกปีละกว่า 6,000 ล้านบาท

ปัญหาคือ การใช้จ่ายเงินของกองทุนเศรษฐกิจดิจิทัลมีขอบเขตกว้างขวางมาก โดยมีถึง 7 ข้อตามร่างกฎหมาย แต่ที่สำคัญที่สุดก็คือการสนับสนุนหน่วยงานรัฐและเอกชนในการพัฒนาดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม โดยเงินให้เปล่าหรือให้กู้ยืมตามหลักเกณฑ์ที่คณะกรรมการเศรษฐกิจดิจิทัลกำหนดขึ้น ทั้งนี้ การพิจารณาว่าจะใช้เงินกองทุนกับโครงการใดนั้นจะทำโดยคณะกรรมการกองทุน ซึ่งมีรองนายกรัฐมนตรีด้านเศรษฐกิจเป็นประธาน และมีกรรมการอื่นๆ จากฝ่ายการเมืองหรือผู้ที่ฝ่ายการเมืองแต่งตั้ง โดยไม่มีการตรวจสอบจากรัฐสภา เพราะเป็นการใช้เงินโดยไม่ผ่านกระบวนการงบประมาณตามปกติ 

การมีกองทุนเศรษฐกิจดิจิทัลนอกระบบงบประมาณ จะก่อให้เกิดปัญหาหลายประการ ประการที่หนึ่ง เปิดช่องให้มีการใช้จ่ายเงินอย่างไม่โปร่งใส จากดุลพินิจของรัฐบาล โดยไม่มีการตรวจสอบโดยฝ่ายค้าน แม้รัฐบาลประยุทธ์อาจไม่มีเจตนาในการใช้เงินกองทุนในทางไม่ชอบ แต่กฎหมายนี้จะมีผลบังคับใช้ไปอีกนานและเปิดช่องให้รัฐบาลต่อๆ ไป ซึ่งอาจมีเจตนาไม่ชอบ แสวงหาประโยชน์หรือเอื้อพวกพ้องได้

ประการที่สอง การใช้เงินกองทุนน่าจะไม่มีประสิทธิภาพ เพราะไม่มีกลไกใดๆ นอกจากคณะกรรมการกองทุน ตรวจสอบเพื่อตัดโครงการที่ไม่เป็นประโยชน์ออกไป นอกจากนี้ ประเทศอาจมีความจำเป็นต้องใช้เงินในด้านอื่นที่เร่งด่วนมากกว่า เช่น ใช้หนี้สาธารณะเพื่อลดภาระดอกเบี้ย ดังที่รัฐบาลประยุทธ์เคยขอกู้เงินจากกองทุนของ กสทช. การกำหนดให้มีกองทุนขนาดใหญ่มีเงินตั้งต้นกว่าหมื่นล้านบาท ที่สามารถใช้จ่ายได้เฉพาะในโครงการด้านเศรษฐกิจดิจิทัล จึงไม่มีประสิทธิภาพเท่ากับการใช้เงินจากกระบวนการงบประมาณ ซึ่งทั้งสำนักงบประมาณ รัฐบาล และรัฐสภา จะต้องจัดลำดับความสำคัญของโครงการต่างๆ เปรียบเทียบกัน

ประการที่สาม ไม่มีความจำเป็นที่รัฐบาลจะต้องตั้งกองทุนเศรษฐกิจดิจิทัลขึ้นมา เพราะหากรัฐบาลต้องการส่งเสริมการพัฒนาเศรษฐกิจดิจิทัลอย่างแท้จริง เพราะถือเป็นนโยบายสำคัญ  รัฐบาลก็สามารถตั้งโครงการที่เหมาะสมและจัดสรรงบประมาณให้อย่างเพียงพอตามกระบวนการงบประมาณได้อยู่แล้ว 

โดยสรุป การตั้ง “กองทุนเศรษฐกิจดิจิทัล” ขึ้นมาตามร่างกฎหมายนี้ จึงเป็นเรื่องที่ไม่จำเป็น ไม่มีประสิทธิภาพ และเปิดช่องให้มีการใช้จ่ายเงินอย่างไม่โปร่งใส โดยไม่มีการตรวจสอบที่รัดกุม เสมือนเป็นการให้ “เช็คเปล่า” แก่รัฐบาล

จริงอยู่ที่ผ่านมามีกฎหมายบางฉบับที่อนุญาตให้องค์กรของรัฐบางแห่ง เช่น กสทช. หรือ ไทยพีบีเอส มีรายได้จากภาษีหรือค่าธรรมเนียมต่างๆ โดยไม่ต้องผ่านกระบวนการงบประมาณ เพื่อให้องค์กรดังกล่าวมีความเป็นอิสระจากการเมือง  แต่กฎหมายที่เกี่ยวข้องก็จะกำหนดขอบเขตในการใช้เงินที่จำกัดและชัดเจนกว่าร่างกฎหมายเศรษฐกิจดิจิทัล ซึ่งให้เงินมากกว่าแก่หน่วยงานที่ไม่มีความเป็นอิสระจากฝ่ายการเมือง          

การตั้งกองทุนเศรษฐกิจดิจิทัลจึงน่าจะทำให้เกิดปัญหาตามมามากมาย เพราะแม้แต่กฎหมายของ กสทช.เอง ก็ทำให้เกิดปัญหาการใช้จ่ายเงินอย่างไม่โปร่งใส ไม่มีประสิทธิภาพดังที่ปรากฏในรายงานการตรวจสอบของ สตง. จนเลขาธิการ กสทช. เคยแสดงความเห็นว่าควรให้งบประมาณของ กสทช.ต้องผ่านกระบวนการทางรัฐสภา

ที่ผ่านมารัฐมนตรีบางคนในรัฐบาลประยุทธ์ก็ได้เคยตั้งข้อสังเกตว่า กสทช.น่าจะมีรายได้มากเกินไปและควรมีกลไกควบคุมการใช้เงิน ซึ่งก็เป็นเรื่องที่ถูกต้อง แต่นอกจากรัฐบาลนี้จะไม่ได้แก้ไขข้อบกพร่องเรื่องการใช้เงินของ กสทช.แล้ว  ยังกลับทำในลักษณะเดียวกันแต่ยิ่งหละหลวมขึ้นไปอีก ที่สำคัญที่สุดการทำเช่นนี้จะเป็นการสร้างบรรทัดฐานให้รัฐบาลอื่นๆ ในอนาคต ในการออกกฎหมายตั้งกองทุนลักษณะเดียวกันให้แก่กระทรวงต่างๆ ที่อยู่ในอาณัติของตน โดยอ้างว่าเอาอย่างรัฐบาลประยุทธ์

นายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรี ซึ่งย้ำเสมอว่าไม่ได้มาจากพรรคการเมือง จึงสามารถบริหารประเทศได้อย่างโปร่งใสและมีวินัยการคลัง จึงไม่ควรยอมให้ร่างกฎหมายฉบับนี้ ซึ่งขัดกับหลักวินัยการคลังอย่างร้ายแรงผ่านออกไปในสภาพที่เป็นอยู่ จนกลายเป็นผลงานชิ้นโบดำลบล้างผลงานดีๆ หลายอย่างที่รัฐบาลได้ดำเนินการมา