ความคืบหน้าร่าง พรบ.สถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจำรัฐสภา พ.ศ. ...

โดย...รศ.ดร.ศาสตรา สุดสวาสดิ์ และ ดร.ภาวิน ศิริประภานุกูล

หนึ่งในประเด็นการปฏิรูปที่สำคัญของ คสช.ในปัจจุบัน คือ การปฏิรูประบบงบประมาณของประเทศไทยให้มีความทันสมัย รัดกุม และสร้างประสิทธิภาพให้กับการใช้เงินแผ่นดินของหน่วยงานรัฐ โดยการผลักดันอย่างเป็นรูปธรรม คือ การจัดตั้งสถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจำรัฐสภา (Thai PBO) ให้เกิดขึ้นในไทย

สถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจำรัฐสภานี้ เป็นหน่วยงานของรัฐที่เป็นอิสระจากฝ่ายบริหาร และมีความเป็นกลางทางการเมืองไม่ฝักใฝ่ฝ่ายใด (Non-partisanship) มีหน้าที่จัดทำบทวิเคราะห์งบประมาณประจำปี บทวิเคราะห์งบประมาณระยะปานกลางและระยะยาว จัดทำคาดการณ์ทางเศรษฐกิจและงบประมาณรายรับ รายจ่าย ดุลการคลัง และหนี้สาธารณะ ตลอดจนบทวิเคราะห์การใช้เงินแผ่นดินของรัฐบาลผ่านโครงการใช้จ่ายต่างๆ และนำเสนอบทวิเคราะห์ที่มีคุณภาพ และเข้าใจง่ายต่อสมาชิกรัฐสภาและประชาชนในวงกว้าง

ทั้งนี้ ในต่างประเทศสถาบันดังกล่าวถือเป็นองค์ประกอบสำคัญที่ช่วยส่งเสริมศักยภาพของฝ่ายนิติบัญญัติและภาคประชาชนในการติดตามและตรวจสอบการใช้จ่ายเงินแผ่นดินของรัฐบาล  เพื่อให้การใช้จ่ายตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนอย่างแท้จริงได้

การผลักดันการจัดตั้งสถาบันดังกล่าวในไทย ปัจจุบันคืบหน้าไปมาก ผู้ที่เห็นด้วยกับแนวคิดดังกล่าวได้ร่วมกันจัดตั้งโครงการส่งเสริมการจัดตั้งสถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจำรัฐสภาขึ้น มีการจัดทำร่าง พ.ร.บ.สถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจำรัฐสภา (หรือร่าง พ.ร.บ. Thai PBO) เสร็จสิ้น พร้อมที่จะเสนอต่อสภาปฏิรูปแห่งชาติ (ผ่านคณะกรรมาธิการปฏิรูปเศรษฐกิจ การเงิน การคลัง ที่มี ดร.
สมชัย ฤชุพันธุ์ เป็นประธาน) เพื่อพิจารณา

ในกระบวนการจัดทำร่าง พ.ร.บ. Thai PBO นี้ ทางโครงการได้จัดตั้งคณะกรรมการอำนวยการ มีคุณสุรชัย เลี้ยงบุญเลิศชัย รองประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติ คนที่ 1 เป็นประธาน และมีกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิช่วยให้ความเห็น วิพากษ์วิจารณ์รายละเอียดของร่าง พ.ร.บ.ฉบับดังกล่าว ซึ่งในวันที่ 17 มี.ค.ที่ผ่านมา คณะกรรมการอำนวยการได้มีมติเห็นชอบร่าง พ.ร.บ. Thai PBO ถือเป็นความก้าวหน้าครั้งสำคัญต่อการจัดตั้งสถาบันดังกล่าว

ในร่าง พ.ร.บ. Thai PBO ฉบับนี้ มีหลายเรื่องที่น่าสนใจ จึงขอนำมาเสนอบางส่วน เริ่มจากประเด็นสำคัญ คือ ความเป็นกลางทางการเมืองและความเป็นอิสระทางวิชาการของสถาบัน ทั้งนี้มิได้หมายความว่าหน่วยงานนี้จะเป็นอิสระโดยไม่มีความรับผิดชอบ (Accountability) ต่อผู้ใด สถาบัน Thai PBO ที่จะถูกจัดตั้งขึ้น จะเป็นหน่วยงานของรัฐที่ไม่เป็นส่วนราชการ เพื่อให้เป็นอิสระจากฝ่ายบริหาร แต่ในด้านกิจการทั่วไป จะอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของคณะกรรมการสถาบัน ที่มีประธานรัฐสภาเป็นประธาน

คณะกรรมการสถาบันจะมีบทบาทสำคัญต่อการทำงานของ Thai PBO เพราะมีหน้าที่ในการกำกับดูแลกิจการทั่วไป เช่น อนุมัติงบประมาณรายจ่ายของสถาบัน ให้คุณให้โทษผู้อำนวยการสถาบันได้ แต่เพื่อรักษาความเป็นอิสระของ Thai PBO ร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้จึงได้กำหนดให้คณะกรรมการสถาบันมีหน้าที่ในการส่งเสริมความเป็นอิสระทางวิชาการ หากคณะกรรมการสถาบันคนใดมีการกระทำที่เป็นการแทรกแซง กฎหมายก็เปิดช่องให้ฟ้องร้อง และมีมติให้กรรมการสถาบันคนดังกล่าวพ้นจากตำแหน่งได้ เพราะหากการทำงานของสถาบัน Thai PBO สูญเสียความเป็นกลาง (ทางการเมือง) และความเป็นอิสระทางวิชาการ ย่อมมีผลเสียโดยตรงต่อประสิทธิภาพการตรวจสอบของฝ่ายนิติบัญญัติ และความน่าเชื่อถือจากภาคประชาสังคม

ในด้านวิชาการของสถาบัน Thai PBO จะอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของคณะกรรมการวิชาการ ซึ่งจะแยกส่วนออกจากคณะกรรมการสถาบันอย่างชัดเจน โดยคณะกรรมการวิชาการจะประกอบไปด้วยผู้ทรงคุณวุฒิที่มีความเป็นเลิศทางวิชาการ เพื่อคอยให้คำปรึกษาและสนับสนุนการทำหน้าที่ทางวิชาการอย่างไม่ฝักใฝ่ฝ่ายใด รวมทั้งทำหน้าที่ในการกำหนดเป้าหมายการดำเนินงานทางวิชาการของสถาบัน และให้ความเห็นเกี่ยวกับรูปแบบหรือแนวทางการศึกษาวิเคราะห์หรือวิจัยของสถาบันด้วย

เพื่อให้การศึกษาวิเคราะห์เป็นไปได้อย่างถูกต้องและแม่นยำ หนึ่งในอำนาจหน้าที่ของสถาบัน Thai PBO ที่จำเป็นต้องมี และถูกระบุไว้ในร่าง พ.ร.บ. Thai PBO คือความสามารถในการขอให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องส่งข้อมูลหรือเอกสารที่จำเป็นให้แก่สถาบัน รวมถึงข้อมูลการจัดเก็บภาษีรายบุคคล (โดยร่าง พ.ร.บ. Thai PBO ฉบับนี้ ระบุชัดเจนว่า ข้อมูลดังกล่าวจะต้องไม่ระบุรายละเอียดที่บ่งชี้ว่าเป็นข้อมูลการเสียภาษีของบุคคล รวมทั้งห้ามเปิดเผยข้อมูลที่ได้รับต่อบุคคลใดๆ อีกด้วย)

โดยปกติแล้วการขอข้อมูลในลักษณะนี้ มักจะไม่ได้รับความร่วมมือจากหน่วยงานของฝ่ายบริหาร แต่หากปราศจากข้อมูลเหล่านี้ การศึกษาวิเคราะห์ผลกระทบของนโยบายการคลังอาจทำได้อย่างไม่ถูกต้อง หรือไม่ทันต่อการใช้งานของฝ่ายนิติบัญญัติ ทำให้การพิจารณากฎหมายทางการเงินการคลังต่างๆ เป็นไปอย่างไม่ถูกต้อง และอาจส่งผลเสียต่อประชาชนหรือก่อให้เกิดภาระทางการคลังในระยะยาว ทั้งนี้จากประสบการณ์ของหน่วยงานที่เป็นแม่แบบที่ดีของ Thai PBO อย่างสำนักงบประมาณแห่งรัฐสภา (CBO) ของสหรัฐอเมริกา ก็สามารถร้องขอข้อมูลเหล่านี้ได้เช่นเดียวกัน ทำให้ผลการศึกษาที่ออกมามีความถูกต้อง แม่นยำ รวมถึงได้รับการยอมรับจากหน่วยงานต่างๆ และภาคประชาสังคมอย่างกว้างขวาง ดังนั้นความสามารถในการเข้าถึงข้อมูลจะเป็นหัวใจสำคัญต่อความสำเร็จของหน่วยงาน Thai PBO ซึ่งร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้ได้ให้ความสำคัญกับเรื่องนี้เป็นอย่างมาก

ความเป็นอิสระและไม่ฝักใฝ่ฝ่ายใดของสถาบัน ความเป็นเลิศในการจัดทำบทวิเคราะห์ทางการคลัง รวมถึงการเข้าถึงข้อมูลการคลังของฝ่ายบริหาร ถือเป็นปัจจัยสำคัญที่ส่งผลต่อความสำเร็จของสถาบัน อันจะนำมาซึ่งประโยชน์ต่อสังคมส่วนรวมอย่างแท้จริง ส่วนประเด็นสำคัญอื่นๆ ผู้เขียนจะขอนำเสนอในโอกาสต่อไป