ดิจิทัลอีโคโนมี เปลี่ยนผ่านหรือเปลี่ยนกลับ?

โดย...สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์

ในกระบวนการออกกฎหมาย รัฐบาลควรมีการประเมินผลกระทบในการออกกฎหมาย (Regulatory Impact Analysis : RIA) ด้วย การจะทำ RIA ต้องกำหนดวัตถุประสงค์ให้ชัดเจน และดูว่ามีทางเลือกอะไรบ้างเพื่อบรรลุเป้าหมายและดูผลกระทบต่อผู้มีส่วนได้ส่วนเสียผ่านการจัดรับฟังความเห็น และแต่ละวิธีมีต้นทุนและประโยชน์อย่างไร เพื่อดูว่าการดำเนินการของรัฐเพิ่มหรือลดสวัสดิการของสังคม เพราะออกระเบียบมีต้นทุนที่สังคมต้องปฏิบัติตาม หากที่ผ่านมาดำเนินการตามนี้ หลายปัญหาที่จะต้องสัมมนากันก็จะไม่มี

กฎหมายดิจิทัลชุดนี้มีปัญหาเยอะมาก เพราะนอกจากนิยามวัตถุประสงค์แล้ว ไม่บอกเลยว่ามีทางเลือกอะไรและไม่มีการดูผลกระทบต่อผู้มีส่วนได้เสีย ผู้ประกอบการเอกชน รัฐ ประชาชน ทั้งฐานะผู้เสียภาษี ผู้บริโภค หรือพลเมือง

ถ้าดูหลักคิดในการออกกฎหมายเศรษฐกิจดิจิทัลจะพบว่า กฎหมายให้ความสำคัญกับกลไกตลาดน้อยมาก ให้ความสำคัญกับกลไกของรัฐเยอะมาก สวนกระแสโลกที่มีพัฒนาการจากการใช้กลไกรัฐไปสู่กลไกตลาด

ยกตัวอย่างในร่าง พ.ร.บ.กสทช. ที่ระบุว่า การจัดสรรคลื่นความถี่ต้องคำนึงการจัดสรรให้เพียงพอต่อการจัดทำบริการสาธารณะของรัฐ แปลว่า กฎหมายเห็นคุณค่าในบริการสาธารณะ แต่มีสร้อยเติมไปว่าของรัฐ ซึ่งสะท้อนวิธีคิดว่าบริการสาธารณะต้องทำโดยหน่วยงานรัฐ นี่เป็นปัญหาว่าไม่ใช่เปลี่ยนผ่าน แต่เปลี่ยนกลับหรือถอยหลังเข้าคลอง

ถอยหลังแรก การไม่แยกแยะระหว่างฝ่ายกำหนดนโยบาย ฝ่ายกำกับดูแล และผู้ประกอบการ ยกตัวอย่าง TOT ที่เป็นทั้งคนทำนโยบาย กำกับ และให้บริการ ที่ผ่านมามีความพยายามแยกสามส่วนออกจากกัน แต่ร่างกฎหมายใหม่จะทำให้สามตัวนี้เบลอกันอีก

ถอยหลังที่สอง คือ แนวคิดว่าบริการสาธารณะต้องทำโดยรัฐ ทั้งที่ที่ผ่านมาพบแล้วว่าเอกชนสามารถบริการสาธารณะได้ เช่น การมีช่องข่าวเนชั่น สปริงนิวส์ ซึ่งในกฎหมายก็กำหนดสัดส่วนรายการประเภทต่างๆ ไว้อยู่แล้ว หรือกรณีโทรคมนาคม หากต้องการให้ประชาชนในท้องที่ห่างไกลเข้าถึงอินเทอร์เน็ต ก็สามารถกำหนดได้ผ่านนโยบาย รัฐไม่จำเป็นต้องทำเอง

ถอยหลังที่สาม แนวคิดจัดสรรคลื่นความถี่แทนการใช้กลไกตลาด กลับถอยไปใช้วิธีคัดเลือก (บิวตี้คอนเทสต์) ทั้งที่แนวทางประเทศพัฒนาแล้วใช้การประมูลเพื่อหาคนที่มีประสิทธิภาพสูงสุด หากใช้วิธีบิวตี้คอนเทสต์ การวิ่งเต้นจะเกิดขึ้น 100% ในไทยจะกลายเป็นใครวิ่งเต้นได้เยอะที่สุด ไม่ใช่ว่าใครมีประสิทธิภาพสูงสุด

ถอยหลังที่สี่ คือ การไม่มีระบบธรรมาภิบาล ตัวอย่างคือ กรณีมีการให้เหตุผลที่ต้องดึงเงินจากกองทุน กทปส. เดิมของ กสทช. ไปไว้กองทุนพัฒนาดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคมที่ตั้งขึ้นใหม่ โดยผู้กำหนดนโยบายบอกว่าต้องดึงเงิน เพราะจากการตรวจสอบของ สตง. พบว่า กสทช.มีปัญหาเยอะ แต่การดึงเงินไปเช่นนี้ไม่ได้แก้ความล้มเหลวของระบบกำกับดูแลเลย เพราะเงินยังเหลือที่ กสทช.อีกมาก ส่วนเงินที่จะโยกไปอีกกองก็ยิ่งมีกลไกตรวจสอบแย่กว่า กสทช.เสียอีก

ในอดีตเทคโนโลยีมีต้นทุนสูง ตลาดยังรองรับได้น้อยราย การให้รัฐเป็นผู้ให้บริการจึงสมเหตุสมผล แต่เมื่อเทคโนโลยีถูกลง ตลาดใหญ่ขึ้น รับได้หลายราย จึงเริ่มมีการคลี่คลายสู่รัฐร่วมเอกชน (PPP) และเปลี่ยนมาเป็นสัมปทาน สุดท้ายเข้ามาสู่ระบบใบอนุญาตที่เอกชนเป็นผู้นำเป็นหลักวิวัฒนาการมาทางนี้กันหมด

กรณีของสหรัฐอเมริกาที่ประกาศหลักการเศรษฐกิจดิจิทัลเมื่อปี 1990 ก็เน้นเรื่องการนำโดยเอกชนไม่ใช่รัฐ

ดังนั้น หากจะพิจารณาว่าจะให้รัฐหรือตลาดทำ คงต้องชั่งที่ความล้มเหลว ซึ่งปัจจุบันตาชั่งเอียงไปทางความล้มเหลวของรัฐมากกว่าของเอกชนเข้าไปทุกที อาทิ การร่วมกันผ่านกฎหมายของสองกลุ่มที่ต้องการใช้เงินเยอะ ทำให้ภาระตกอยู่กับประชาชน และยังมีความล้มเหลวอีกหลายมิติที่ตลาดไม่มี เช่น การที่เราทุกคนเป็นเจ้าของรัฐวิสาหกิจในฐานะผู้เสียภาษี แต่เมื่อทุกคนเป็นเจ้าของจึงไม่มีใครเป็นเจ้าของ ไม่มีใครสนใจว่า TOT CAT จะได้กำไรหรือไม่ เพราะไม่มีใครถือหุ้นใหญ่ ไม่มีแรงจูงใจกำกับดูแลตรวจสอบการทำธุรกิจว่ามีประสิทธิภาพหรือไม่ ขณะที่เอกชนไม่มีปัญหานี้ เพราะเขาต้องสนใจว่าตัวเองจะกำไรหรือขาดทุนอย่างไร

จากบทเรียนที่ผ่านมา เรายังเห็นการยกสมบัติให้เอกชน เพราะไม่มีประสิทธิภาพบริหารเอง เช่น เอาคลื่นความถี่ไปปล่อยต่อ ดังนั้นจะเห็นว่าภาครัฐล้มเหลวเยอะมาก ถ้าต้องการสร้างเศรษฐกิจดิจิทัล ต้องชั่งว่าระหว่างรัฐกับเอกชนใครล้มเหลวมากกว่ากัน