การประเมินความเสี่ยงและป้องกันความเสียหายล่วงหน้าจากมาตราการของรัฐ
.....ทศพล ทรรศนกุลพันธุ์
มาตรการและโครงการทั้งหลายของรัฐล้วนมีความสำคัญต่ออนาคตของประเทศ และชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนทั้งในด้านที่เป็นคุณต่อประชาชนส่วนใหญ่ กลุ่มผลประโยชน์ หรือคนกลุ่มเล็กๆ กลุ่มหนึ่ง กลับกันก็ย่อมมีผลกระทบในด้านลบต่อประชาชนบางส่วน กลุ่มผู้เสียประโยชน์ หรือทรัพยากรร่วมของคนทั้งประเทศทั้งโลก ดังนั้นจึงมีความพยายามทางกฎหมายในหลายระดับที่จะผลักดันให้กระบวนการตัดสินใจดำเนินมาตรการและโครงการใดๆ ต้องถ่วงดุลด้วยผู้มีส่วนได้เสียทั้งหลาย และคำนึงต่อผลกระทบ (ความเสี่ยง+ความเสียหาย) ในหลากหลายมิติ
การประเมินความเสี่ยงและป้องกันความเสียหายล่วงหน้า ซึ่งเป็นที่รู้จักและใช้ในหลากหลายโครงการดังปรากฏเป็นข่าวครึกโครมเมื่อปีที่แล้ว คือ มาตรา 67 วรรค 2 ของรัฐธรรมนูญ 2550 ซึ่งได้ทำให้กว่า 60 โครงการบริเวณเขตนิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุดต้องระงับ เนื่องจากไม่ได้ใช้กระบวนการดังที่รัฐธรรมนูญบัญญัติ ขณะนี้ก็มีข่าวการตัดต้นไม้เพื่อขยายถนนขึ้นเขาใหญ่ ซึ่งมีคำถามมาอีกเช่นกันว่าได้ประเมินความเสี่ยงและป้องกันความเสียหายล่วงหน้าก่อนจะดำเนินการหรือไม่
การประเมินความเสี่ยงที่ทำกันอยู่มีหลายรูปแบบ แต่ที่สำคัญและนำมาใช้มีดังต่อไปนี้
(1) การประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม (Environmental Impact Assessment หรือ EIA)
เป็นการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมในระดับโครงการ ทั้งก่อน ระหว่าง และหลัง การดำเนินกิจกรรมหรือโครงการที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบรุนแรงต่อสิ่งแวดล้อม เพื่อหาแนวทางบรรเทาผลกระทบ และเยียวยาความเสียหายที่เกิดขึ้น ปรากฏอยู่ใน มาตรา 67 วรรค 2 ของรัฐธรรมนูญ 2550
(2) การประเมินผลกระทบต่อสุขภาพ (Health Impact Assessment : HIA)
เป็นกระบวนการในการที่ค้นหาและปรับปรุงผลกระทบต่อสุขภาพอันเนื่องมาจากนโยบาย โครงการและกิจกรรมต่างๆ ที่กำหนดขึ้น ซึ่งอาจมีผลกระทบต่อสุขภาพทั้งในทางบวกและทางลบ โดยการประเมินผลกระทบต่อสุขภาพมีจุดมุ่งหมายที่จะค้นหาผลกระทบต่อสุขภาพจากกิจกรรมดังกล่าว เพื่อที่จะพัฒนาสร้างเสริมสิ่งที่เป็นประโยชน์ต่อสุขภาพหรือลดความเสี่ยงหรืออันตรายที่มีผลกระทบต่อสุขภาพของประชาชน ปรากฏอยู่ใน มาตรา 67 วรรค 2 ของรัฐธรรมนูญ 2550
(3) การประเมินผลกระทบทางสังคม (Social Impact Assessment : SIA)
เป็นการประเมินผลกระทบต่อสังคมในระดับโครงการ ทั้งก่อน ระหว่าง และหลัง การดำเนินกิจกรรมหรือโครงการที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบรุนแรงต่อสังคม เช่น การสูญเสียอาชีพ วิถีชีวิต หรือความสัมพันธ์ในชุมชน เพื่อหาแนวทางบรรเทาผลกระทบ และเยียวยาความเสียหายที่เกิดขึ้น แม้ไม่ปรากฏอยู่ใน มาตรา 67 วรรค 2 ของรัฐธรรมนูญ 2550 อย่างชัดแจ้ง แต่ก็เป็นส่วนหนึ่งของ 2 ข้อข้างต้น
(4) การประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ (Strategic Environmental Assessment หรือ SEA)
เป็นเครื่องมือที่ใช้ประเมินสิ่งแวดล้อมในภาพกว้างแบบองค์รวมทั้งนโยบาย แผน หรือโครงการ ตั้งแต่ระดับประเทศและหรือระดับภาคหรือแม้กระทั่งระดับจังหวัด ในระยะเริ่มแรกของการตัดสินใจ เพื่อศึกษาว่าทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมในพื้นที่นั้นๆ มีศักยภาพในการพัฒนาไปในทิศทางใด ระดับใด หรือการรองรับผลกระทบที่จะเกิดขึ้นได้มากน้อยเพียงไร ซึ่งจะมีผลต่อการนำไปปฏิบัติในเชิงยุทธศาสตร์และกำหนดนโยบายในอนาคต แม้ไม่ปรากฏอยู่ในมาตรา 67 วรรค 2 ของรัฐธรรมนูญ 2550 อย่างชัดแจ้ง แต่ก็เป็นส่วนหนึ่งของ 2 ข้อข้างต้น
หากตีความอย่างแคบจะพบว่า ต้องเป็นกิจกรรมที่อาจมีผลกระทบอย่างร้ายแรงต่อ
“ชุมชน” เสียก่อน ทำให้มีการเลี่ยงเงื่อนไขนี้หากเป็นโครงการที่อยู่ในพื้นที่ของรัฐและเป็นการดำเนินการของรัฐโดยแท้ แม้มีผลกระทบต่อชุมชนที่อยู่ในบริเวณนั้นจริงๆ ชุมชนก็ไม่อาจอ้างสิทธิเหล่านี้ได้ เพราะชุมชนอยู่ในพื้นที่ซึ่งรัฐไม่อนุญาตหรือไม่รับรองสิทธิของชุมชนมาตั้งแต่ต้น ดังนั้นชุมชนที่จะใช้สิทธิได้อาจต้องได้มีความชอบด้วยกฎหมายเสียก่อน อาทิ ไม่เป็นชุมชนที่อยู่ในพื้นที่ป่าสงวน เป็นต้น หรืออีกแนวทางชุมชนนั้นต้องมีความเป็นชุมชนตาม มาตรา 66 ของรัฐธรรมนูญเสียก่อนจึงจะอ้างสิทธิชุมชนได้ ซึ่งความเป็นชุมชนนี้ก็ยังถกเถียงไม่ได้ข้อสรุปในทางกฎหมายที่ชัดเจนนักเมื่อนำ
“การประเมินความเสี่ยงและป้องกันความเสียหายล่วงหน้า” เทียบเคียงมาใช้ในกิจกรรมอื่นซึ่งอาจคาดไม่ถึงว่าเป็นกิจกรรมตามมาตรา 67 วรรค 2 ก็อาจได้แนวทางในการหาผู้รับผิดชอบต่อความเสียหายที่เกิดขึ้นจากมาตรการของรัฐในหลากหลายกิจกรรม เช่น การออกมาตรการกระชับวงล้อม และขอคืนพื้นที่ของรัฐจากการชุมนุมทางการเมือง ดังที่มีข้อเรียกร้องทั้งจากชุมชนทางเศรษฐกิจที่ได้รับความเสียหาย และข้อเรียกร้องจากญาติผู้เสียชีวิตต้องแยกกลุ่มผู้เสียหายออกเป็น 2 ส่วนใหญ่ คือ 1.กลุ่มผู้เสียหายจากการเข้าร่วมชุมนุม 2.กลุ่มชุมชนที่ได้รับผลกระทบจากการชุมนุม
กลุ่มที่ 1 จะไม่เข้าตามลักษณะความเป็นชุมชนหรือผู้ที่ได้รับการคุ้มครองสิทธิในฐานะชุมชน เพราะรัฐ (รัฐบาล) มองว่ามิได้มีความเป็นชุมชน หรือเป็นการชุมนุมที่ชอบด้วยกฎหมายที่ต้องมีส่วนร่วมในการตัดสินใจว่าจะใช้มาตรการอย่างไรในการยุติการชุมนุม หากจะเรียกร้องค่าเสียหายต้องดำเนินการตามกระบวนการยุติธรรมปกติ คือ พิสูจน์ว่ารัฐผิดให้รับโทษทางอาญา และพิสูจน์ถูกว่าตนมีสิทธิได้รับการเยียวยาความเสียหายจากมูลละเมิดในทางแพ่ง
กลุ่มที่ 2 แม้มีผู้โต้แย้งได้ง่ายๆ ว่ากลุ่มผู้ประกอบการมิใช่ชุมชน แต่ด้วยบทบัญญัติมาตรา 66 ได้ขยายขอบเขตความเป็น
“ชุมชน” ออกไปอย่างกว้างขวาง ผู้เสียหายซึ่งไม่รู้จะหันหน้าไปทางใดอาจเลือกใช้ฐานของสิทธิในมาตรานี้ รวมกลุ่มกันเรียกร้องค่าเสียหายจากรัฐตามมาตรา 67 วรรค 3 ของรัฐธรรมนูญ ที่ให้สิทธิแก่ชุมชนเรียกร้องสิทธิได้ในชั้นศาลแนวทางที่นำเสนออาจจะดูประหลาดในสายตาของนักกฎหมายส่วนใหญ่ แต่สำหรับผู้ที่ได้รับความเสียหายก็อาจเป็นแนวทางหนึ่งในการแสวงหาความรับผิดชอบ และเยียวยาความสูญเสียที่เกิดขึ้น
ประเด็นที่สำคัญกว่า คือ การออกมาตรการใดๆ ของรัฐไทย ได้ใช้
“การประเมินความเสี่ยงและป้องกันความเสียหายล่วงหน้า” หรือไม่? เนื่องจากความเสียหายที่เกิดจากมาตรการบังคับใช้กฎหมายอย่างเข้มงวดได้ก่อให้เกิดผลบางประการ ต่างไปจากการใช้มาตรการต่อรองและเจรจาทางการเมืองอื่นๆ ซึ่งสามารถจำกัดผลกระทบมิให้เสียหายเป็นวงกว้าง และยากจะหาตัวอาชญากรผู้ก่อการร้ายมาชดเชยความเสียหายที่เกิดขึ้นอย่างมหาศาลนี้ได้ดังปรากฏผลกระทบที่อยู่ในรูปของงบประมาณ 3,000 ล้านบาท สำหรับปฏิบัติการขอคืนพื้นที่ อีกหลายแสนล้านบาทจากความเสียหายทางเศรษฐกิจทั้ง เพลิงไหม้ และการคง พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ จนทำให้ยอดการท่องเที่ยวลดลง ไม่นับรวมความเสียหายต่อชีวิตอันมิอาจประเมินค่าได้ รวมถึงความเสียหายต่อความปรองดองของคนในชาติซึ่งจะกระทบต่อความมั่นคงในระยะยาว ซึ่งผลกระทบอาจจะน้อยกว่านี้ถ้าเจรจา
ข้าพเจ้ามิได้มุ่งหมายให้มีการสรุปง่ายๆ ว่า มาตรการกระชับวงล้อม ขอคืนพื้นที่ของรัฐบาลเป็นการกระทำผิดตามมาตรา 67 วรรค 2 อันถือเป็นการกระทำที่มิชอบด้วยกฎหมายทั้งกระบวนการ แต่พยายามหาหลักการและแนวทางในการหาผู้รับผิดชอบต่อความเสียหายที่เกิดขึ้น และวางบรรทัดฐานในการดำเนินมาตรการของรัฐ ก่อน ที่จะเกิดความเสียหาย เนื่องจากค่าชดเชยทั้งหลายก็นำมาจากงบประมาณที่ได้จากภาษีทั้งทางตรงและทางอ้อมของประชาชนทั้งประเทศ และความตายก็เกิดขึ้นกับคนในชาติ
