บทเรียนจากอินโดนีเซีย

โดย...อานิก

ในทศวรรษ 2500 เมื่ออินโดนีเซียเริ่มใช้ระบบแบ่งปันผลผลิต หรือ PSC (Production Sharing Contract) ในการบริหารปิโตรเลียม เป็นเสมือนการประกาศเอกราชทางเศรษฐกิจหลังจากได้อิสรภาพปกครองตนเองตั้งแต่ปี 2492 เพราะ PSC ระบุชัดเจนว่า ปิโตรเลียมเป็นรัฐ (บทเปรียบเทียบ : ไทยไม่เคยเป็นอาณานิคม พ.ร.บ.ปิโตรเลียม 2514 ของเราระบุว่าปิโตรเลียมเป็นรัฐอยู่แล้ว)

เป็นธรรมดาที่เมืองขึ้นถูกเอาเปรียบโดยเมืองแม่ ดังนั้นเมื่อสัมปทานปิโตรเลียมจากอดีตถูกเปลี่ยนเป็น PSC จึงเป็นจังหวะที่อินโดนีเซียปรับเงื่อนไขให้ดีขึ้นสำหรับรัฐ โดยเพิ่มสัดส่วนกำไรสูงถึง 85% ของการผลิตส่วนที่เป็นกำไร (Profit Oil) หลังจากหักการผลิตส่วนที่เป็นต้นทุน (Cost Oil) ออกไปแล้ว และยังเก็บภาษีจาก Profit Oil ส่วนของเอกชนได้อีกถึง 56%

แต่ต่อมาภายหลัง แหล่งน้ำมันที่ค้นพบใหม่มีขนาดเล็กลงเรื่อยๆ จึงต้องมีการลดผลประโยชน์ของรัฐ ลดสัดส่วนกำไรเหลือ 60% โดยมีการใช้อัตราก้าวหน้าด้วย อัตราภาษีลดเหลือ 40% นอกจากนี้เพดานการหักคืนค่าใช้จ่ายที่เคยต่ำ 40% ของการผลิต ก็เพิ่มขึ้นเป็น 80% และ 100% ในสัญญารุ่นใหม่หลังปี 2520 (Second Generation PSC)

อย่างไรก็ตาม แม้อินโดนีเซียจะเพิ่มผลประโยชน์ให้เอกชนเพื่อดึงดูดการลงทุนแล้ว ก็ไม่สามารถทำให้เกิดการพัฒนาปิโตรเลียมได้อย่างเพียงพอ เพราะมีปัจจัยลบบางอย่างที่ยังคงค้างอยู่

ความแตกต่างแท้จริงที่สำคัญระหว่างระบบ PSC กับสัมปทาน คือ PSC มีการควบคุมการดำเนินงานของเอกชนอย่างละเอียดใกล้ชิด รวมทั้งการจัดซื้อจัดจ้าง และมักมีการเจรจา PSC รายสัญญาซึ่งไม่เปิดเผยต่อสาธารณะ ในขณะที่ระบบสัมปทานไทยเน้นควบคุมเอกชนในเรื่องหลักๆ อาทิ แผนการสำรวจ แผนการผลิต และข้อมูลการผลิต ทั้งสัญญาก็เป็นตามมาตรฐานกฎหมาย และที่ผ่านมามีการเปิดเผยสัญญาจริงในเว็บไซต์ของคณะรัฐมนตรีด้วย

ระบบ PSC มีจุดอ่อนด้านธรรมาภิบาล หากพิจารณาสมการ คอร์รัปชั่น = อำนาจ + ดุลพินิจ - การรับผิดชอบ จะเห็นว่าการควบคุมละเอียดใกล้ชิดกับการเจรจาเป็นการเพิ่มอำนาจและดุลพินิจ ซึ่งเพิ่มโอกาสคอร์รัปชั่น

จึงไม่แปลกที่ PSC เป็นระบบที่ใช้กันมากในประเทศที่มีดัชนีคอร์รัปชั่นสูง ขณะที่ประเทศที่คอร์รัปชั่นต่ำมักใช้ระบบสัมปทาน (ดัชนีขององค์การ Transparency International และข้อมูลของ Petroleum Economist)

อินโดนีเซียมีปัญหาคอร์รัปชั่นมาตลอด ข่าวใหญ่ล่าสุดคือที่ผู้บริหารบรรษัทน้ำมันแห่งชาติ SKK Migas และพวก ถูกจับข้อหารับสินบนในปี 2556 หลังจากนั้นเจ้าหน้าที่ระวังตัวกันมาก บางคนอาจจะไม่กล้าตัดสินใจแม้ไม่ได้กระทำผิด เนื่องจากระบบมีความไม่โปร่งใสย่อมเปิดช่องให้ถูกใส่ร้ายหรือเข้าใจผิดได้ การพัฒนาโครงการต่างๆ ล่าช้า เอกชนไม่อยากมาลงทุนเพราะเสียโอกาส ทั้งนี้ การควบคุมละเอียดใกล้ชิดกับการเจรจาเป็นกระบวนการที่ล่าช้าโดยพื้นฐานอยู่แล้ว

ผลคือการผลิตลดลงอย่างต่อเนื่อง จาก 1.61 ล้านบาร์เรล/วัน เหลือเพียง 0.94 ล้านบาร์เรลในช่วงปี 2540-2556

นอกจากด้านอุปสงค์/การผลิตจัดหาแล้ว อุปทาน/การใช้ก็เป็นปัญหาเพราะมีการอุดหนุนราคาน้ำมันอย่างมากในอดีต ทำให้ประชาชนใช้อย่างไม่ประหยัด การใช้เติบโตเร็วกว่า GDP มาก อินโดนีเซียต้องนำเข้าน้ำมันสุทธิตั้งแต่ปี 2547 ลาออกจาก OPEC ในปี 2552 สถิติการใช้วิ่งสวนกับการผลิตจาก 0.94 ล้านบาร์เรล/วันขึ้นไปถึง 1.63 ล้านบาร์เรล (2540-2556)

ปริมาณสำรองที่พิสูจน์แล้วลดลงเรื่อยๆ ทั้งๆ ที่ยังมีปิโตรเลียมอยู่ใต้ดินอีกมาก การปฏิรูปพลังงานจึงเป็นวาระสำคัญของประธานาธิบดีโจโกวี เขาโชคดีที่ราคาตลาดดิ่งลงหลังชนะเลือกตั้งกลางปีที่แล้ว จึงใช้จังหวะนั้นลดการอุดหนุนราคาน้ำมันจนเหลือน้อยมาก แถมถูกต่อต้านน้อยมาก! สามารถประหยัดงบประมาณได้มหาศาล อาจถึง 500,000 ล้านบาท/ปี (The Economist)

เงินอุดหนุนน้ำมันในอดีตมักสูงถึง 1 ใน 5 ของงบประมาณแผ่นดิน แม้งบโครงสร้างพื้นฐานกับสวัสดิการสังคมรวมกันก็ยังไม่เท่า! โจโกวีจะสามารถเพิ่มสวัสดิการโดยตรงให้กับคนจนในการดูแลสุขภาพและการศึกษา และยังจะให้เงินช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อย (Cash Handouts) คนละประมาณ 500 บาท/เดือน เริ่ม 4.5 ล้านคนในปีนี้ โดยมีแผนจะขยายถึง 86 ล้านคน หรือ 1 ใน 3 ของประชากร!!

ฟังเหมือนประชานิยมมาก...แต่เทียบกับการอุดหนุนราคาน้ำมัน ซึ่งช่วยคนรวยมากกว่าคนจนเป็นสิบเท่าแล้ว นับว่าเป็นการใช้เงินที่มีประสิทธิภาพและสร้างความเป็นธรรมในสังคมได้มากและยั่งยืนกว่า แถมยังคาดกันว่ารัฐจะขาดดุลคลังน้อยลงอีกด้วย

ส่วนระบบบริหารการผลิตปิโตรเลียมก็จะปฏิรูปขนานใหญ่ คงจะได้แก้ไขปัจจัยลบคงค้างข้างต้นเพราะปลัดกระทรวงพลังงานอินโดนีเซียได้ให้สัมภาษณ์ว่าอาจจะเปลี่ยน PSC ที่จบแล้วเป็นระบบอื่น เช่น ภาษีและค่าภาคหลวงซึ่งก็คือระบบสัมปทานนั่นเอง! เพื่อเอกชนจะได้ไม่ต้องคอยขออนุมัติแผนงานและค่าใช้จ่ายต่างๆ เพื่อให้เพิ่มการผลิตได้รวดเร็วขึ้น (และลดความเสี่ยงคอร์รัปชั่นด้วย)

อนึ่ง ในกรณีข้อพิพาท ระบบ PSC เขาก็ใช้อนุญาโตตุลาการระหว่างประเทศเช่นเดียวกับระบบสัมทาน

นักเศรษฐศาสตร์ที่นำทีมปฏิรูปชี้ว่า หากมองการผลิตปิโตรเลียมกว้างกว่าภาคพลังงานก็จะสามารถใช้ขับเคลื่อนเศรษฐกิจที่ประธานาธิบดีโจโกวีหวังให้กลับมาเติบโตถึง 7% ต่อปีได้

พลังงานเป็นเรื่องซับซ้อนที่มีผลกระทบกว้างขวาง หากประเทศไทยจะปฏิรูปแบบมองสั้นหรือมองแคบย่อมจะเกิดปัญหาในอนาคต ก็จะต้องปฏิรูปกันใหม่อย่างประเทศอินโดนีเซียในวันนี้