3 ข้อเสนอเพื่อปฏิรูป งบประมาณประชานิยม

เมื่อพูดถึงนโยบายประชานิยม คนก็มักจะพูดถึงโครงการจำนำข้าวที่ขาดทุนไปเกือบ 6.9 แสนล้านบาท  แต่แท้จริงแล้วยังมีนโยบายอื่นๆ ที่ใช้งบประมาณไปไม่น้อยเช่นกัน ล่าสุดตัวเลขจากกองทุนพลังงานพบว่าระหว่างปี 2553-2557 มีการใช้เงินอุดหนุนก๊าซแอลพีจีไปกว่า 1.4 แสนล้านบาท ทำให้งบประมาณที่ใช้อุดหนุนพลังงาน เฉพาะดีเซลกับแอลพีจีคิดเป็นเงินกว่า 5.2 แสนล้านบาท 

จากข้อมูลดังกล่าวจะช่วยเป็นบทเรียนในการกระตุ้นให้สังคมเห็นความสำคัญถึงผลเสียที่จะเกิดขึ้นจากการดำเนินนโยบายประชานิยมอย่างขาดความระมัดระวัง  และนำไปสู่แนวคิดที่ต้องการตีกรอบจำกัดการใช้นโยบายลักษณะนี้เพื่อลดผลกระทบที่จะเกิดขึ้น

เพราะฉะนั้น โจทย์หลักเกี่ยวกับประชานิยมต่อจากนี้ไป ไม่ใช่ควรจะทำนโยบายหรือไม่ เพราะไม่ว่าอย่างไรนักการเมืองก็ต้องทำอย่างแน่นอน แต่จะกำหนดกรอบงบประมาณประชานิยมอย่างไร เพื่อสนับสนุนความยั่งยืนทางการคลังมากกว่า

สถาบันอนาคตไทยศึกษาจึงขอเสนอแนวทางเกี่ยวกับกรอบงบประมาณประชานิยม ดังนี้

1.ระบุและจำกัดวงเงินงบประมาณประชานิยมให้ชัดเจน เช่น ไม่เกินงบลงทุน

2.ตัดหรือลดงบนโยบายประชานิยมที่มีเข้าข่าย 3 สูง คือ ภาระการคลังสูง บิดเบือนตลาดสูง และใช้งบต่อหัวสูง

3.ควรใช้สูตร 2/98 กับทุกโครงการประชานิยมที่ใช้งบตั้งแต่ 1,000 ล้านบาทขึ้นไป เพื่อทำฐานข้อมูลแบบปัจจุบัน

1.ตั้งแต่ปี 2553-2557 เราจัดสรรงบประมาณไปทำนโยบายประชานิยมเกือบ 2 ล้านล้านบาท สาเหตุหนึ่งที่ใช้งบจำนวนมาก เพราะมักเน้นการลด แลก แจก แถม และมีลักษณะปลายเปิด ทำให้ไม่สามารถประมาณการงบประมาณที่ใช้ได้ เช่น รถคันแรก ที่ไม่จำกัดจำนวนรถเข้าร่วมโครงการ อีกทั้งมักจะใช้เงินนอกงบประมาณในการทำนโยบาย เช่น จำนำข้าว ที่ใช้เงินของ ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) ทำให้ตรวจสอบได้ยากยิ่งขึ้น เป็นต้น

ในช่วงเวลาเดียวกัน เราจัดสรรงบทำนโยบายลงทุนเพียง 1.3 ล้านล้านบาท  โดยงบลงทุนตั้งแต่ปี 2553-2557 มีแนวโน้มเพิ่มขึ้น แต่เพิ่มขึ้นช้ากว่างบประชานิยม โดยงบลงทุนในปี 2557 สูงกว่าปี 2553 เพียง 2.4 เท่า ขณะที่งบประชานิยมปี 2557 เพิ่มขึ้นจากปี 2553 ถึง 4.6 เท่า นอกจากนี้ งบลงทุนของไทยยังต่ำกว่าประเทศเพื่อนบ้านอีกด้วย เพราะในปี 2556 ไทยมีสัดส่วนงบลงทุนต่องบประมาณรายจ่ายเพียง 12% ต่ำกว่าเวียดนาม (ที่มีสัดส่วนสูงถึง 21%) และมาเลเซีย (16%)

2.ควรตัดหรือลดงบนโยบายประชานิยมที่มีลักษณะ “3 สูง”

ภายใต้กรอบงบประชานิยมที่เสนอให้ ไม่เกิน งบลงทุนประจำปี จะส่งผลให้รัฐบาลไม่สามารถทำนโยบายประชานิยมได้ทุกโครงการที่ต้องการ ต้องมีการจัดลำดับ ดังนั้น จึงเสนอให้ใช้เกณฑ์ 3 สูง คือ ภาระทางการคลังสูง มีความบิดเบือนสูง และต้องใช้งบต่อหัวสูง ในการปรับลดงบหรือตัดโครงการประชานิยมที่เข้าข่าย

เพราะนโยบายที่มี “ภาระทางการคลังสูง” จะทำให้วงเงินที่รัฐจะกู้ได้โดยไม่กระทบความยั่งยืนทางการคลังในอนาคตลดลง และยังมีความเสี่ยงที่จะถูกปรับลดอันดับเครดิตของประเทศ ซึ่งจะเพิ่มต้นทุนในการกู้ยืมของทั้งภาครัฐและภาคเอกชน อาจจะทำให้เสียโอกาสในการทำนโยบายในอนาคต และที่สำคัญงบประชานิยมนั้นสามารถนำไปทำนโยบายอื่นที่ให้ผลลัพธ์ดีกว่า เช่น งบโครงการจำนำข้าว 8.6 แสนล้านบาท ถ้านำไปใช้ในการปรับปรุงพันธุ์ข้าว เราจะได้ข้าวพันธุ์ดีถึง 50 ล้านตัน หรืองบอุดหนุนพลังงานกว่า 5 แสนล้านบาท สามารถนำไปทำรถไฟทางคู่เส้นทางหนองคาย-นครราชสีมา-แหลมฉบัง ทั้งเส้น เป็นต้น และยังเป็นการผลักภาระให้แก่ลูกหลานอีกด้วย

ขณะที่นโยบายที่มี “ความบิดเบือนตลาดสูง” จะทำลายกลไกตลาด เช่น “จำนำข้าวทุกเมล็ด” จูงใจให้ชาวนาเร่งผลิตข้าวมากขึ้น แต่ข้าวคุณภาพต่ำ ส่งผลเสียต่อความสามารถในการแข่งขัน และสุดท้ายนโยบายที่ “ใช้งบต่อหัวสูง” สะท้อนถึงความครอบคลุมของนโยบาย จำนวนผู้ได้รับประโยชน์มากน้อยแค่ไหน และเป็นกลุ่มที่ควรให้ความช่วยเหลือหรือไม่

ดังนั้นจึงเสนอให้มีการระบุและจำกัดวงเงินงบประชานิยม เช่น ไม่ควรเกินงบลงทุนในแต่ละปีงบประมาณ เพื่อให้ภาพต้นทุนค่าเสียโอกาสในการทำนโยบายประชานิยมอย่างชัดเจน อีกทั้งเสมือนบังคับนักการเมืองให้ต้องจัดลำดับความสำคัญของนโยบายประชานิยมก่อนทำนโยบาย และต้องตัดนโยบายที่ไม่ควรทำ

3.ควรใช้สูตร 2/98 กับทุกโครงการประชานิยมที่ใช้งบ ตั้งแต่ 1,000 ล้านบาทขึ้นไป เพื่อทำฐานข้อมูลโครงการแบบปัจจุบัน

รัฐบาลต้องเปิดเผยข้อมูลทุกด้านอย่างไม่มีเงื่อนไข สำหรับโครงการประชานิยมที่ยังคงเดินหน้าต่อ ซึ่งก็เป็นหน้าที่ของรัฐบาลอยู่แล้วที่จะต้องเปิดข้อมูลให้ตรวจสอบ เพราะงบประมาณที่ใช้มาจากภาษีของประชาชน  ในเมื่อประชาชนในฐานะผู้เสียภาษีเลือกไม่ได้ว่าจะจ่ายภาษีให้โครงการไหน และไม่จ่ายภาษีให้โครงการไหน ดังนั้นรัฐบาลก็ควรจะเปิดเผยข้อมูลของทุกโครงการเช่นกัน

การแบ่ง 2% ของงบประมาณรวมเพื่อสร้างระบบติดตามตรวจสอบที่เป็นส่วนหนึ่งของนโยบายตั้งแต่ต้น โดยงบประมาณส่วนนี้จะถูกใช้เพื่อการออกแบบระบบ และจัดเก็บข้อมูลพื้นฐานก่อนเริ่มโครงการ (Baseline survey) จัดทำระบบตรวจสอบ เพื่อติดตามผลระหว่างดำเนินโครงการ  และข้อมูลเพื่อการประเมินหลังจบโครงการ  ตลอดจนเผยแพร่ข้อมูลดังกล่าวที่อัพเดทต่อสาธารณะ  โดยครอบคลุมข้อมูลเกี่ยวกับงบประมาณ ผลผลิตอย่างบริการสาธารณะ ว่าคุ้มค่ากับเงินที่ใช้ไปหรือไม่ ไปจนถึงผลลัพธ์ ซึ่งก็คือผลกระทบที่เกิดขึ้นของนโยบายต่อสังคม หรือเศรษฐกิจว่าเป็นไปตามวัตถุประสงค์หรือไม่

การจัดเก็บข้อมูลอย่างเป็นระบบ และเปิดเผยข้อมูลต่อสาธารณะ ทำให้สามารถติดตามตรวจสอบได้ง่ายขึ้น ถ้าข้อมูลสามารถเข้าถึงได้จากทั้งภาคประชาชน สื่อมวลชน และภาคการเมือง  เมื่อพบปัญหา  หรือเกิดความเสียหายจะสามารถแก้ไขได้ทันท่วงที ตัวอย่างเช่น โครงการจำนำข้าวที่อาจจะขาดทุนน้อยกว่านี้้ ถ้ามีการเปิดเผยข้อมูลเร็วกว่านี้

ขณะเดียวกัน จะต้องมีการสร้างกลไกความรับผิดรับชอบ (Accountability) ในกรณีที่โครงการล้มเหลว ไม่บรรลุวัตถุประสงค์ และสร้างความเสียหาย จะต้องสามารถระบุชื่อผู้รับผิดชอบได้ เพราะไม่ว่าระบบการติดตามและการประเมินผลจะดีเพียงใด หากไม่มีผู้รับผิดรับชอบ รายงานจากการติดตามและประเมินผลก็จะเป็นเพียงแค่กระดาษเท่านั้น