จีนลงดาบ 'หนี้ท้องถิ่น' ลุยเดินหน้าสู่ 'นิว นอร์มอล'

สัญญาณเริ่มชัดเจนขึ้นเรื่อยๆ ว่า การขยายตัวของเศรษฐกิจแดนมังกรน่าจะส่อพลาดเป้า 7.5% ที่เคยคาดการณ์ไว้สำหรับปี 2014 นอกจากนี้นักวิเคราะห์ส่วนใหญ่ยังประเมินว่า การเติบโตของเศรษฐจีนปี 2015 น่าจะลดต่ำลงมาอยู่แถวๆ 7% เท่านั้น

แม้ประธานาธิบดี สีจิ้นผิง ของจีน จะเคยกล่าวไว้ว่า จีนกำลังดำเนินไปสู่ช่วงสำคัญในการปรับตัวให้เข้ากับดุลยภาพใหม่ ที่เรียกว่า “นิว นอร์มอล หรือสภาวะปกติแบบใหม่” พร้อมเร่งให้ทุกฝ่ายเดินหน้า
สู่การปฏิรูปเศรษฐกิจครั้งใหญ่

การพัฒนาแบบก้าวกระโดดของจีนในช่วงกว่า 10 ปีที่ผ่านมา ได้ทิ้งมรดกหนี้ปริมาณมหาศาลไว้ โดยกว่าครึ่งหนึ่งเป็นหนี้รัฐบาลท้องถิ่นในช่วงวิกฤตการเงินปี 2008-2009 หรือวิกฤตแฮมเบอร์เกอร์

หนี้สินมหาศาลที่เกิดขึ้นถือเป็นตัวหน่วงสำคัญแก่เศรษฐกิจจีน ดังนั้นการแก้ไขโครงสร้างหนี้จึงเป็นสิ่งที่ต้องเร่งปรับปรุง ก่อนจะเปลี่ยนแปลงเข้าสู่การเติบโตในรูปแบบปกติแบบใหม่

หากย้อนรอยหนี้สินรัฐบาลท้องถิ่นจีน จะเห็นว่าเริ่มพองตัวอย่างเงียบๆ มาตั้งแต่รัฐบาลกลางไฟเขียวให้รัฐบาลท้องถิ่นเพิ่มการปล่อยสินเชื่อเพื่อการลงทุน ผ่านการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานต่างๆ ในปี 2008

เจ้าหน้าที่ท้องถิ่นแดนมังกรก็สนองนโยบายนี้ โดยการเร่งระดมทุนเข้ามาพัฒนาโครงการอสังหาริมทรัพย์ต่างๆ ทว่าข้อจำกัดสำคัญในการระดมทุน คือ กฎหมายงบประมาณของจีนที่มีผลบังคับใช้มาตั้งแต่ปี 2015 กำหนดชัดเจนว่า ห้ามรัฐบาลท้องถิ่นกู้ยืมเงินโดยตรงจากสถาบันการเงิน หรือตลาดทุน และห้ามจำหน่ายตราสารหนี้เพื่อระดมทุนโดยตรงด้วย

รัฐบาลท้องถิ่นของจีนจึงต้องระดมทุนผ่านกลไกของหน่วยงานระดมทุนของรัฐบาลท้องถิ่น (แอลจีเอฟวี) ที่มีแหล่งเงินทุนสำคัญมาจากแหล่งเงินทุนนอกระบบหรือธนาคารเงา โดยมีธนาคารพาณิชย์ของจีนเปิดช่องทางให้ปล่อยกู้แบบสะดวกแม้จะเป็นผู้กู้ที่ไม่ผ่านหลักเกณฑ์ตามระบบก็ตาม

สำนักงานตรวจสอบแห่งชาติของจีน (เอ็นเอโอ) เปิดเผยปริมาณหนี้ท้องถิ่นของจีน พบว่า ปี 2008 มีสัดส่วนหนี้เพียง 3.2 ล้านล้านหยวน (ราว 17.17 ล้านล้านบาท) แต่ทะยานขึ้นมาถึง 17.89 ล้านล้านหยวน (ราว 96 ล้านล้านบาท) ช่วงกลางปี 2013 หรือเพิ่มขึ้นถึง 560%

สอดคล้องกับข้อมูลของฟิทช์ เรทติ้งส์ ที่ประเมินว่า หนี้รัฐบาลท้องถิ่นจีนน่าจะสูงถึง 30% ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (จีดีพี) โดยมี 3 มณฑล 99 นคร 195 เขตปกครอง และ 3,465 เมือง ที่มีสัดส่วน
หนี้สินต่อจีดีพีสูงกว่า 100% ซึ่งเพิ่มความเสี่ยงในการเกิดหนี้เน่าและการผิดนัดชำระหนี้สูง

ทางการจีนจึงพยายามออกกฎระเบียบบริหารและควบคุมความเสี่ยงที่เกิดขึ้นตั้งแต่ต้นปีที่ผ่านมา ด้วยการประกาศว่าจะไม่ให้เงินช่วยเหลือรัฐบาลท้องถิ่นในการสางปมหนี้ที่เกิดขึ้น พร้อมทั้งกำหนดขอบเขตความรับผิดชอบในการก่อหนี้ของหน่วยงานท้องถิ่นต่างๆ รวมถึงปรับปรุงกฎหมายการออกพันธบัตรในการระดมทุนของมณฑลและเมืองต่างๆ ให้อยู่ภายใต้โควตาที่รัฐบาลกลางกำหนด เพื่อควบคุมไม่ให้ความเสียหาย

นอกจากนั้น จีนยังเดินหน้าแก้ปัญหาหนี้รัฐบาลท้องถิ่นเพิ่มเติมอีกหลายมาตรการ โดยต้นเดือน ธ.ค. ที่ผ่านมา ธนาคารกลางของจีน (พีบีโอซี) ประกาศปรับเพิ่มอันดับความน่าเชื่อถือของตราสารหนี้ที่จะนำมาใช้เป็นหลักทรัพย์ค้ำประกันการกู้ยืมระยะสั้น โดยห้ามนำพันธบัตรที่มีอันดับความน่าเชื่อถือต่ำกว่า AAA หรือออกโดยบริษัทที่มีอันดับความน่าเชื่อถือต่ำกว่า AA มาใช้เป็นหลักทรัพย์ค้ำประกัน

กฎเกณฑ์ดังกล่าวเป็นเสมือนคำสั่งลงดาบ โดยมุ่งเป้าประสงค์ไปยังหน่วยงานแอลจีเอฟวี ที่มีความน่าเชื่อถือต่ำ รวมถึงพันธบัตรเกรดต่ำที่ออกโดยรัฐบาลท้องถิ่น เพื่อจัดระเบียบระบบการสร้างหนี้ ลดความเสี่ยงการเกิดหนี้ด้อยคุณภาพที่เกิดจากแอลจีเอฟวี และช่วยพัฒนาตลาดพันธบัตรให้โปร่งใสอีกด้วย

ขณะเดียวกัน กระทรวงการคลังของจีนยังมีคำสั่งให้รัฐบาลท้องถิ่นรายงานรายละเอียดการกู้ยืม ภายในวันที่ 5 ม.ค.ปีหน้า เพื่อคัดกรองรัฐบาลท้องถิ่นที่มีศักยภาพเพียงพอในการชำระหนี้เท่านั้น ที่จะสามารถรีไฟแนนซ์เงินกู้เดิม ผ่านการออกพันธบัตรท้องถิ่นและกองทุนต่างๆ ส่งผลให้หน่วยงานที่ไม่แข็งแรงต้องชะลอการลงทุน ช่วยลดความเสี่ยงที่จะเกิดหนี้เสียได้

ล่าสุด สมาคมการจัดการสินทรัพย์ของจีน (เอเอ็มเอซี) ยังเสนอกฎระเบียบใหม่แก่ทางการจีน ห้ามไม่ให้บริษัทหลักทรัพย์จัดการกองทุนนำหนี้รัฐบาลท้องถิ่น ซึ่งเกิดจากการนำสินทรัพย์สภาพคล่องต่ำที่รับซื้อมารวมเป็นกลุ่มเพื่อแปลงเป็นหลักทรัพย์ อาทิ ตราสารหนี้ โดยนิติบุคคลเฉพาะกิจ (เอสพีวี) ที่มีสินทรัพย์หนุนหลัง (เอบีเอส) เพื่อขายสภาพคล่องในตลาดรองแก่นักลงทุนให้กลับมาใช้หมุนปล่อยกู้ได้อีก

ทางเอเอ็มเอซีได้เปิดเผยรายการที่ไม่สามารถใช้เป็นสินทรัพย์อ้างอิงสำหรับเอบีเอส ซึ่งครอบคลุมถึงสิทธิเรียกร้องในบัตรเครดิต สินเชื่อรถยนต์ และสินเชื่อที่อยู่อาศัย ซึ่งไม่สามารถเพิ่มสินทรัพย์ได้เมื่อด้อยค่า

ความเคลื่อนไหวที่เกิดขึ้นเป็นสัญญาณที่แสดงชัดเจนว่า ทางการจีนจะเพิ่มความระมัดระวังมากขึ้นในการขยายตัวทางเศรษฐกิจในอนาคต เพื่อไม่ให้ประวัติศาสตร์ซ้ำรอยเช่นเดียวกับวิกฤต
ซับไพรม์ปี 2008 ที่เกิดปัญหาฟองสบู่ที่อยู่อาศัย จนกระทบกับตลาดเงินจากการเทขายสินทรัพย์ที่ค้ำประกันด้วยสินเชื่อที่อยู่อาศัย (เอ็มบีเอส) และลุกลามกลายเป็นวิกฤตการเงินทั่วโลกในที่สุด

การเข้ามาดูแลและควบคุมปัญหาหนี้รัฐบาลท้องถิ่นของจีนที่คั่งค้างมานานครั้งนี้ น่าจะเป็นหนึ่งในการเดินหน้าปฏิวัติของทางการกรุงปักกิ่ง ที่ช่วยลดความเสี่ยงในระบบเศรษฐกิจ เพราะการขยายตัวของพญามังกรจำต้องอาศัยแรงขับเคลื่อนจากรัฐบาลท้องถิ่น การแก้ไขปัญหาโครงสร้างหนี้น่าจะช่วยเพิ่มประสิทธิภาพการลงทุนในส่วนท้องถิ่น และยกระดับการพัฒนาประเทศให้ยังคงรักษาตำแหน่งมหาอำนาจทางเศรษฐกิจอันดับ 2 ของโลกไว้ได้