ยุทธศาสตร์การกระจายอำนาจในยุคต่อไป (1)

คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ได้รับมอบหมายจากสำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี โดยสำนักงานคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (สำนักงาน ก.ก.ถ.) ทำการติดตามและประเมินผลความก้าวหน้าของการกระจาย อำนาจของไทย โดยต้องการประเมินผลสำเร็จและปัญหาอุปสรรคของการกระจาย อำนาจในรอบ 15 ปี (พ.ศ. 2540-2556) ที่ผ่านมาว่าเป็นเช่นใด ซึ่งในตอนที่แล้วผู้เขียนได้นำเสนอการประเมินผลการกระจายอำนาจของไทยระยะ 15 ปีไปแล้ว จึงขอสรุปความเห็นของคณะอนุกรรมการเพื่อศึกษาแนวทางการพัฒนาการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มานำเสนออีก 2 ตอน ดังนี้

ยุทธศาสตร์ที่ 1 : ธำรงสถานภาพและโครงสร้างการปกครองท้องถิ่นในลักษณะเดิม ส่งเสริมความโปร่งใส ตรวจสอบได้ และการมีส่วนร่วมของประชาชนให้มากขึ้น (ระยะ 1–2 ปี)

1.1 คณะอนุกรรมการฯ มีความเห็นโดยสรุปให้คงโครงสร้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในปัจจุบันไว้เหมือนเดิมให้มีการรับรองสถานภาพและการมีอยู่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในรัฐธรรมนูญต่อไป และให้มีการเลือกตั้งผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่นโดยตรงจากประชาชน โดยมีโครงสร้างการปกครองท้องถิ่นในระบบ 2 ชั้น (two-tier system) ซึ่งประกอบด้วย องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในระดับบน ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) โดยมีภารกิจรับผิดชอบบริการสาธารณะและ/หรือการพัฒนาในภาพรวมของจังหวัด และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ระดับล่าง ได้แก่ เทศบาล และองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) โดยมีภารกิจรับผิดชอบการจัดบริการสาธารณะในพื้นที่การปกครองของตนเอง ส่วนกรุงเทพมหานครและเมืองพัทยาให้มีสถานะเป็นเมืองพิเศษต่อไป

1.2 ให้ความสำคัญแผนป้องกันการทุจริตคอร์รัปชั่น แผนวินัยทางการเงินการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และแผนบริหารจัดการความเสี่ยง อาทิ

- กำหนดให้มี พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังท้องถิ่น กำหนดวิธีการ/มาตรฐานการจำแนกรายจ่ายขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การกำหนดกรอบการรักษาวินัยในการจัดหารายได้/เก็บภาษีขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การก่อหนี้ระยะยาว หลักเกณฑ์/ขั้นตอนการก่อหนี้ แนวทางการประเมินสถานะทางการเงินการคลัง เงินสะสม สินทรัพย์ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การออกพันธบัตรขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

- มีการพัฒนาระบบงานต่างๆ ให้มีมาตรฐานที่ดี อาทิ ระบบการจัดซื้อจัดจ้าง การปฏิรูประบบการกำหนดราคากลาง ระบบบัญชีที่ต้องพัฒนาให้ได้มาตรฐานแบบภาครัฐ ระบบเชื่อมกับ GFMIS และต้องมีระบบติดตามประเมินผลหรือตรวจสอบที่ดี

- ต้องพัฒนาระบบตรวจสอบด้านการเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยต้องปฏิบัติงานอย่างมีมาตรฐานเดียวกัน และส่งเสริมความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

- การรายงานผลการดำเนินงานในรอบปีต่อประชาชน โดยมีมาตรการส่งเสริมการเปิดเผยข้อมูลการเงินการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้ประชาชนทุกครัวเรือนเข้าถึงได้ ไม่ใช่เพียงแค่ติดบอร์ดที่สำนักงาน และ/หรือมีการประเมินมาตรฐานทางการเงินการคลัง ตรวจสอบข้อมูลการเงินการคลัง และข้อมูลที่ตรวจสอบควรเปิดเผยสู่สาธารณะ เพื่อให้ภาคประชาสังคมตรวจสอบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอีกต่อหนึ่งได้โดยง่าย

- สมาคมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นควรพัฒนาวิชาชีพด้านท้องถิ่น การเงินการคลัง และระบบการตรวจสอบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกัน โดยที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะต้องควบคุมตรวจสอบกันเองได้อย่างมีประสิทธิผล

1.3 ส่งเสริมให้มีกลไกการตรวจสอบภาคประชาชนซึ่งได้รับการรับรองตามกฎหมายให้ประชาชนมีศักยภาพในการตรวจสอบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมากขึ้นและสอนให้ประชาชนสามารถประเมินผล/ตรวจสอบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้ได้โดยอาจให้มีรายละเอียดในการปฏิบัติ ดังนี้

1) ควรมีสภาประชาชน/สภาพลเมือง เพื่อทำหน้าที่ตรวจสอบ กำกับดูแล องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

2) เพิ่มช่องทางการถอดถอนผู้บริหารท้องถิ่น/ตรวจสอบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยกรรมการประชาชน (คณะลูกขุนจากประชาชน หรืออนุญาโตฯ) แทนที่จะเป็นกระทรวงมหาดไทย

ยุทธศาสตร์ที่ 2 : ส่งเสริมความเป็นอิสระในการทำงานและการจัดบริการสาธารณะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ระยะ 1–2 ปี)

2.1 กำหนดหลักการให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นปฏิบัติงานได้อย่างมีอิสระ และมุ่งตีความกฎหมายเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยคำนึงถึงหลักความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญ และเน้นให้มีการตรวจสอบหลังการปฏิบัติงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (Post-audit) มากขึ้น แต่อย่างไรก็ดี การตรวจสอบขององค์กรอิสระ อาทิ สตง. ป.ป.ช. จะต้องคำนึงถึงความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยไม่ก้าวล่วงการใช้ดุลพินิจของผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการจัดบริการสาธารณะ

2.2 มุ่งกำหนดภารกิจและอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามแนวคิดการกระจายอำนาจแบบ “อสมมาตร” (Asymmetric) โดยคำนึงถึงบริบทพื้นที่และศักยภาพในการปฏิบัติงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละแห่ง กล่าวคือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่จำเป็นต้องมีอำนาจหน้าที่หรือโครงสร้างที่เหมือนกันสำหรับบางพื้นที่ที่มีคุณลักษณะเฉพาะ อาทิ พื้นที่ห่างไกล มีอัตลักษณ์หรือความจำเป็นเฉพาะ ฯลฯ อาจจัดให้มีหน่วยการปกครองท้องถิ่นได้ตามเดิม ทั้งนี้ตามความเหมาะสมของพื้นที่ และความสมัครใจของประชาชน

ติดตามเนื้อหาที่เหลือได้ในตอนต่อไป