วิธีสกัดจุดทุจริตคอร์รัปชั่นเชิงนโยบาย

คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ตระหนักถึงภัยอันร้ายแรงของทุจริตคอร์รัปชั่นเชิงนโยบายซึ่งขอเน้นว่าไม่ใช่ “การทุจริต” แต่เป็นการ “ประพฤติมิชอบ” ด้วยการใช้อำนาจรัฐเพื่อประโยชน์ของตนเองและพวกพ้อง ซึ่งยังไม่มีข้อกฎหมายใดๆ เอาผิดได้โดยตรง จึงได้ว่าจ้างให้นักวิชาการจากมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ศึกษาวิจัยเรื่อง “การวิจัยเพื่อศึกษารูปแบบการทุจริตเชิงนโยบาย” เมื่อปี 2552-2555 รวมเวลา 3 ปีเศษ

งานวิจัยนี้ได้ศึกษาจากกรณีโครงการบ่อบำบัดน้ำเสียคลองด่าน กรณีการแจกเอกสารสิทธิในที่ดิน ส.ป.ก.401 กรณีการออกกฎหมายและแก้ไขกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการประกอบกิจการโทรคมนาคม กรณีการจัดซื้อรถดับเพลิงและเรือดับเพลิงของกรุงเทพมหานคร และกรณีการแต่งตั้งกรรมการในธนาคารแห่งประเทศไทยและกรรมการในสำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์

พร้อมกับศึกษาแนวทางการแก้ไขการทุจริตเชิงนโยบายจากต่างประเทศ ได้แก่ สหรัฐอเมริกา สหราชอาณาจักร และสาธารณรัฐเกาหลีใต้ เพื่อแสวงหาแนวทางการแก้ไขปัญหาดังกล่าว

ผลการศึกษาสรุปได้ว่า การทุจริตเชิงนโยบายเป็นการกระทำของรัฐมนตรี หรือคณะรัฐมนตรี (ครม.) ถ้าจะป้องกันจึงต้องมีการควบคุมและตรวจสอบการใช้อำนาจของคณะรัฐมนตรีหรืออยู่ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินงานของคณะรัฐมนตรีจึงจะสำเร็จ ประเด็นสำคัญประกอบด้วย

(1) ปัญหากระบวนการใช้อำนาจของ ครม.ขาดความโปร่งใส ไม่มีกระบวนการตรวจสอบเรื่องที่นำเสนอต่อ ครม.ว่า หน่วยงานของรัฐได้เสนอเรื่อง มีเนื้อหาที่ถูกต้องและชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ การใช้อำนาจของ ครม.เป็นไปตามบทบัญญัติของกฎหมายที่เกี่ยวข้องหรือไม่ และการเสนอวาระเพิ่มเติมหรือเรื่องลับก็ทำให้การตรวจสอบถูกจำกัด

(2) ปัญหาการใช้อำนาจของ ครม.เป็นกรณีที่การใช้อำนาจของคณะรัฐมนตรีอาจเกี่ยวข้องกับการทุจริตเชิงนโยบาย ซึ่งจะต้องมีการตรวจสอบ ประกอบด้วย การจัดทำโครงการของรัฐบาลการออกกฎหมายและการแก้ไขกฎหมาย และการแต่งตั้งคนในกำกับของพรรคการเมืองเข้าดำรงตำแหน่งสำคัญ

เพื่อทำให้กระบวนการใช้อำนาจของ ครม.เป็นไปอย่างโปร่งใสและมีกระบวนการตรวจสอบการใช้อำนาจนั้น คณะผู้วิจัยเสนอให้มีการแก้ไขเพิ่มเติมพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการเสนอเรื่องและการประชุมคณะรัฐมนตรี พ.ศ. 2548 มีสาระสำคัญเป็นการกำหนดหลักเกณฑ์และกระบวนการใช้อำนาจของ ครม.ให้มีความโปร่งใสเพิ่มขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งในสองประการสำคัญ ได้แก่

(1) กำหนดให้หน่วยงานของรัฐที่จะเสนอโครงการในโครงการพัฒนาซึ่งเป็นโครงการขนาดใหญ่ จัดส่งรายละเอียดของโครงการที่จะเสนอให้ ครม.อนุมัติไปยังสำนักงาน ป.ป.ช.. และสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน เพื่อทำความเห็นประกอบการพิจารณา

ในกรณีที่เสนอเป็นวาระจรให้สำนักงาน ป.ป.ช. และสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินให้ความเห็นต่อโครงการดังกล่าวในภายหลัง ซึ่งหากเป็นกรณีที่เกี่ยวข้องกับการทุจริตจะต้องมีการทบทวนโครงการดังกล่าวตามความเห็นของสำนักงาน ป.ป.ช.และสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน โดยทันทีก่อนที่มีการจะดำเนินการ

(2) กำหนดให้หน่วยงานของรัฐที่จะเสนอให้ออกกฎหมายหรือแก้ไขกฎหมาย จัดส่งคำชี้แจงประกอบการเสนอร่างกฎหมาย พร้อมจัดทำบทวิเคราะห์ผู้ได้รับประโยชน์จากการออกกฎหมายหรือการแก้ไขกฎหมายนั้นไปยังสำนักงาน ป.ป.ช. และคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายเพื่อทำความเห็นประกอบ ซึ่งหากเป็นกรณีที่เกี่ยวข้องกับการทุจริตจะต้องมีการทบทวนการออกกฎหมายหรือการแก้ไขกฎหมายดังกล่าวโดยทันที

ผลการวิจัยนี้ได้ชี้ให้เห็นถึงสาเหตุของการทุจริตเชิงนโยบายอย่างชัดเจนว่าเกิดจากการจัดทำโครงการขาดความสมบูรณ์และไม่มีการตรวจสอบความถูกต้องของกฎหมายที่อนุญาตให้ดำเนินการ จึงต้องส่งให้ ป.ป.ช.และ สตง.ตรวจสอบความถูกต้องของโครงการก่อน หากเป็นกรณีเร่งด่วนให้สองหน่วยงานตรวจสอบให้ความเห็นภายหลัง

ผลการวิจัยนี้ได้ชี้ให้เห็นถึงสาเหตุของการทุจริตเชิงนโยบายอย่างชัดเจนว่าเกิดจากการจัดทำโครงการขาดความสมบูรณ์และไม่มีการตรวจสอบความถูกต้องของกฎหมายที่อนุญาตให้ดำเนินการ จึงต้องส่งให้ ป.ป.ช.และ สตง.ตรวจสอบความถูกต้องของโครงการก่อน หากเป็นกรณีเร่งด่วนให้สองหน่วยงานตรวจสอบให้ความเห็นภายหลัง

เมื่อพิจารณาข้อเสนอแนะนี้กับปรากฏการณ์ที่เกิดขึ้นกับโครงการรับจำนำข้าว ซึ่งอยู่ในระหว่างการพิจารณาร่วมกันระหว่าง ป.ป.ช.กับสำนักงานอัยการสูงสุด จะเห็นว่าทั้งสองหน่วยงานได้มีหนังสือเตือนรัฐบาลเกี่ยวกับการดำเนินการที่สุ่มเสี่ยงต่อการทำให้ราชการเสียหาย แต่รัฐบาลไม่ดำเนินการทบทวนโครงการ จึงเป็นเรื่องที่ต้องนำไปคิดต่อว่า การป้องกันการทุจริตเชิงนโยบายลักษณะนี้จะแก้ไขกับรัฐบาลที่เพิกเฉยอย่างไร

ส่วนการทุจริตเชิงนโยบายที่เกี่ยวข้องกับการเสนอให้ออกกฎหมายหรือแก้กฎหมาย ได้กำหนดให้หน่วยงานที่เสนอกฎหมายต่อ ป.ป.ช.และสำนักงานปฏิรูปกฎหมายพิจารณาเป็นสิ่งที่ถูกต้องอย่างยิ่ง

อย่างไรก็ดี บทเรียนที่ผ่านมาพบว่ารัฐบาลและสภาผู้แทนราษฎรให้ความสนใจกับความเห็นของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายน้อยมาก จึงควรมีบทบัญญัติในกฎหมายให้รัฐบาลที่เพิกเฉยต่อความเห็นของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ต้องมีความผิดทางอาญาหากปรากฏภายหลังว่า ทำให้ทางราชการเสียหายในภายหลัง

การกำหนดความผิดเช่นนี้ ปรากฏในกฎหมายการโยกย้ายข้าราชการของสหราชอาณาจักรที่กำหนดให้ รัฐมนตรีที่ไม่ปฏิบัติตามคำแนะนำของหน่วยงานกำหนดกระบวนการโยกย้าย (OCPA) หากมีความเสียหายต่อทางราชการเกิดขึ้น รัฐมนตรีผู้นั้นต้องมีความผิดอาญากรณีใช้อำนาจโดยมิชอบ

สำหรับการปราบปรามงานวิจัยได้เสนอแนะว่า ควรแก้ไขเพิ่มเติมกำหนดเกณฑ์ความรับผิดตามกฎหมายสารบัญญัติเกี่ยวกับการทุจริตเชิงนโยบาย ด้วยการเพิ่มบทบัญญัตินี้ในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 มีสาระสำคัญดังนี้

“รัฐมนตรีผู้ใดกระทำการอันเป็นแสวงหาประโยชน์ เอื้อประโยชน์ หรือมีลักษณะเป็นการขัดกันระหว่างประโยชน์ส่วนตัวกับผลประโยชน์ส่วนรวม อันเกิดจากการใช้อำนาจทางการบริหารของรัฐบาลหรือรัฐมนตรี ในการเสนอโครงการหรือการดำเนินโครงการหรือกิจการใดๆ อันเป็นผลให้ตนเองหรือบุคคลอื่นได้ประโยชน์จากการดำเนินตามโครงการหรือกิจการนั้นๆ หรือทำให้เกิดความเสียหายแก่รัฐให้ถือว่าเป็นการกระทำผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการต้องระวางโทษ...”

นอกจากนี้ งานวิจัยฉบับนี้เสนอให้มีกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองผู้ให้หรือเปิดเผยข้อมูลการทุจริตหรือการกระทำอันมิชอบด้วยกฎหมายแก่หน่วยงานของรัฐเป็นการเฉพาะตามแนวคิดเรื่อง “Whistleblower” ของประเทศสหรัฐอเมริกาหรือประเทศต่างๆ โดยยกร่างกฎหมายเป็นกฎหมายกลางในระดับพระราชบัญญัติว่าด้วยการคุ้มครองผู้เปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับการกระทำทุจริตหรือการกระทำอันมิชอบด้วยกฎหมายแก่ภาครัฐ

พร้อมกันนั้นได้เสนอให้มีการกำหนดความรับผิดชอบทางการเมืองเกี่ยวกับการทุจริตเชิงนโยบาย โดยการกำหนดความรับผิดชอบร่วมกันทางการเมือง และการกำหนดบทลงโทษกรณีการฝ่าฝืนจริยธรรมของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง เพื่อให้รัฐมนตรีที่ร่วมมีมติ ครม.ได้ตระหนักต่อการมีมติ ครม. โดยเพิ่มความในรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 มาตรา 178 ดังนี้

“ในการบริหารราชการแผ่นดิน หากคณะรัฐมนตรีดำเนินการขัดต่อบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย รัฐมนตรีผู้มีส่วนเกี่ยวข้องกับการกระทำดังกล่าว ให้ถือว่าเป็นการฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามมาตรฐานทางจริยธรรมอย่างร้ายแรง และเป็นเหตุของการถอดถอนออกจากตำแหน่ง”

ทั้งหมดนี้เป็นแนวคิดในการป้องกันและปราบปรามการทุจริตเชิงนโยบายที่มาจากงานวิจัยอันทรงคุณค่าที่นักวิจัยได้ใช้เวลาถึง 3 ปีเศษในการศึกษา สมควรที่ คสช.นำไปพิจารณาปรับปรุงกฎหมายและกำหนดมาตรการ เพื่อหยุดทุจริตเชิงนโยบาย ซึ่งเป็น “ภัยคุกคาม” ต่อความมั่นคงของชาติมาโดยตลอด

เมื่อต้องการผลสัมฤทธิ์เรื่องนี้ ขออัญเชิญพระราชดำรัสพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว พระราชทานแก่คณะผู้ว่าราชการจังหวัดแบบบูรณาการ ในโอกาสเข้าเฝ้าฯถวายสัตย์ปฏิญาณ เมื่อวันที่ 9 ต.ค. 2546

“...ภายใน 10 ปี เมืองไทยน่าจะเจริญ ข้อสำคัญคือต้องหยุดการทุจริตให้สำเร็จและไม่ทุจริตเสียเอง...”

นั่นคือรัฐบาลต้องเป็นแบบอย่างด้วยการไม่ทุจริตเสียเอง พร้อมกับรณรงค์ให้เจ้าหน้าที่ของรัฐทุกคนตระหนักถึงภัยของ “ทุจริตเชิงนโยบาย” และร่วมมือร่วมใจกัน “หยุดทุจริต” อย่างจริงจัง