รัฐสวัสดิการ : ทางออกสำหรับประเทศไทยจริงหรือ?
...อมรรัตน์ อภินันท์มหกุล
ตามที่นายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ นายกรัฐมนตรี ได้นำเสนอ Roadmap 5 ข้อเพื่อการปรองดองแห่งชาติ เมื่อเย็นวันอังคารที่ 4 พ.ค.ที่ผ่านมา แม้ว่าแผนการปรองดองดังกล่าวจะได้รับทั้งเสียงสนับสนุนและการคัดค้านจากหลายฝ่ายในหลายประเด็น ข้อเสนอเรื่อง
“รัฐสวัสดิการ” ดูจะเป็นประเด็นที่ทุกฝ่ายมีความเห็นพ้องต้องกัน ว่าเป็นเรื่องที่รัฐบาลควรดำเนินการเพื่อแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจ อันเป็นสาเหตุสำคัญประการหนึ่งที่ทำให้คนจำนวนไม่น้อยเข้าร่วมการชุมนุมเพื่อเรียกร้องความเป็นธรรมจากรัฐบาลก่อนอื่นผู้เขียนขออนุญาตชี้แจงคร่าวๆ ว่า
“รัฐสวัสดิการ” เป็นนโยบายที่แตกต่างจากนโยบายประชานิยม กล่าวคือประชานิยมเป็นนโยบายที่เน้นการใช้จ่ายเงินจำนวนมหาศาลที่เกินกว่างบรายได้ของรัฐด้วยการก่อหนี้สาธารณะภายในหรือต่างประเทศ และมักสร้างภาระผูกพันแก่รัฐบาลในอนาคต โดยรัฐบาลอาจใช้นโยบายนี้เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจหรือแก้ปัญหาความยากจน แต่ต้องการให้นโยบายมีนัยในทางการเมืองด้วย พูดง่ายๆ คือเป็นนโยบายหาเสียงกับคนรากหญ้าซึ่งเป็นคนส่วนใหญ่ของประเทศ และเป็นผู้ชี้ขาดผลการเลือกตั้งในประเทศกำลังพัฒนาส่วนมากนโยบายประชานิยมที่มีชื่อเสียงของไทยได้แก่ นโยบาย 30 บาทรักษาทุกโรค กองทุนหมู่บ้าน การแก้ปัญหาหนี้นอกระบบ การพักชำระหนี้เกษตรกร และอื่นๆ อีกมาก โครงการเหล่านี้มีมาตั้งแต่รัฐบาลทักษิณในปี 2544 การประเมินผลโครงการส่วนใหญ่ไม่อาจสรุปอย่างชัดเจนว่าได้ช่วยแก้ปัญหาความยากจนหรือไม่ แต่เนื่องจากได้รับความนิยมอย่างมากจากประชาชนที่ยังยากจนอยู่ จึงเป็นนโยบายที่ทุกพรรคการเมืองใช้ในการหาเสียงนับแต่นั้นมา หลายโครงการยังมีอยู่จนถึงรัฐบาลปัจจุบัน
ส่วน
“รัฐสวัสดิการ” นั้นความจริงเป็นแนวคิดทางเศรษฐศาสตร์ที่เชื่อในเรื่องการกระจายรายได้ โดยมองว่าการกระจายรายได้หรือความทัดเทียมกันทางสังคมเป็นปัจจัยสำคัญของการพัฒนาประเทศอย่างยั่งยืน แต่การกระจายรายได้เป็นแนวคิดที่ขัดกับหลักการทุนนิยมที่เน้นการแข่งขันทางธุรกิจโดยอาศัยกลไกตลาดนำการพัฒนา ดังนั้น รัฐบาลจึงต้องเข้ามาแทรกแซงตลาดเพื่อช่วยให้คนในสังคมสามารถแข่งขันกันได้โดยเสมอภาค และมีความเป็นอยู่ที่ไม่แตกต่างกันจนเกินไป ตัวอย่างเช่นทุกคนควรมีโอกาสเท่าเทียมกันในการศึกษาและการหางานทำ มีรายได้เพียงพอที่จะเลี้ยงดูตนเองและครอบครัว สามารถเข้าถึงแหล่งเงินทุนเพื่อการศึกษาและการประกอบอาชีพ มีคุณภาพชีวิตที่ดีพอ ตลอดจนได้รับความช่วยเหลือจากภาครัฐในยามตกงาน เจ็บป่วย และแก่ชรา เป็นต้น ซึ่งในทางเศรษฐศาสตร์เราเรียกโครงการเหล่านี้ว่า “ความมั่นคงทางสังคม” (Social Security Programs) รัฐสวัสดิการมองดูโดยผิวเผินอาจคล้ายกับนโยบายประชานิยม เนื่องจากผู้มีรายได้น้อยหรือผู้ด้อยโอกาสในสังคมจะได้รับประโยชน์จากโครงการมากกว่าผู้มีรายได้สูง กล่าวคือยิ่งมีรายได้มากขึ้นเท่าไหร่ก็จะได้รับประโยชน์น้อยลงเท่านั้น โดยอาจเสียภาษีทั้งที่ไม่ได้รับผลประโยชน์ทางตรงใดๆ เลย แต่รัฐสวัสดิการโดยทั่วไปไม่ได้ให้หลักประกันทางสังคมเฉพาะคนจนเพียงกลุ่มเดียว แต่จัดสรรความมั่นคงทางสังคมสำหรับคนทุกกลุ่ม ทุกวัย และทุกฐานะความแตกต่างที่สำคัญของรัฐสวัสดิการจากนโยบายประชานิยมอีกประการหนึ่งคือ รัฐสวัสดิการมองว่าความมั่นคงทางรายได้และความมั่นคงทางสังคมเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานที่พลเมืองของประเทศทุกคนพึงได้รับ จึงเป็นหน้าที่ของรัฐบาลทุกรัฐบาลที่ต้องปฏิบัติให้แน่ใจว่าพลเมืองจะได้รับสิทธิดังกล่าวของตนเองอย่างทั่วถึง สวัสดิการทางสังคมจะไม่ใช่นโยบายหาเสียงของพรรคการเมืองหนึ่งใด เพราะทุกพรรคที่ได้เป็นรัฐบาลต้องจัดสรรสวัสดิการทางสังคมอย่างเดียวกันแก่ประชาชน การสร้างความมั่นคงทางรายได้แก่ประชาชนในประเทศอุตสาหกรรมหลายแห่งพบว่าไม่ใคร่จะถูกนำมาใช้เป็นนโยบายหาเสียงเท่าใดนัก เพราะประชาชนตระหนักดีว่าสวัสดิการทางสังคมที่ดีขึ้นหมายถึงภาษีเงินได้ที่ทุกคนจะต้องจ่ายเพิ่มขึ้นด้วย การพูดถึงสวัสดิการทางสังคมที่รัฐจัดให้จึงเป็นเรื่องที่พรรคการเมืองระมัดระวัง เพราะอาจทำให้เพลี่ยงพล้ำแพ้การเลือกตั้งได้ ยกเว้นหลักประกันรายได้และประกันสุขภาพสำหรับผู้สูงอายุในบางประเทศ ที่ผู้สูงวัยกำลังกลายเป็นเสียงส่วนใหญ่ของผู้มีสิทธิเลือกตั้ง
ด้วยปัญหาความยากจน การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรของประเทศ และภาวะวิกฤตทางการเมืองที่ไทยกำลังเผชิญอยู่ ทำให้หลายฝ่ายมองว่า
“รัฐสวัสดิการ” เป็นทางออกที่ไม่อาจหลีกเลี่ยงเพื่อการอยู่ร่วมกันอย่างสงบสุขของสังคมไทย อย่างไรก็ตาม การสร้างรัฐสวัสดิการที่สมดุลและยั่งยืนคงไม่ใช่เรื่องง่ายนัก เพราะการสร้างหลักประกันทางสังคมทุกประเภทต้องใช้เม็ดเงินมหาศาล โดยรวมแล้วอาจมากกว่างบประมาณที่ใช้สำหรับนโยบายประชานิยมเสียอีก ลำพังงบประมาณแผ่นดินของรัฐคงไม่เพียงพอสำหรับการจัดสรรสวัสดิการที่ครบถ้วนและทั่วถึง ในอนาคตอันใกล้ ประเทศไทยคงต้องพิจารณาเรื่องการปรับโครงสร้างภาษีซึ่งบางเรื่องก็ได้มีการพิจารณาบ้างแล้ว เช่นภาษีที่ดินซึ่งนักเศรษฐศาสตร์เชื่อว่าจะก่อให้เกิดผลกระทบต่อการจัดสรรทรัพยากรทางเศรษฐกิจน้อยที่สุด แต่ก็เป็นเรื่องที่ละเอียดอ่อนที่สุดเรื่องหนึ่งทางการเมืองที่หลายรัฐบาลไม่สามารถดำเนินการแก้ไขกฎหมายภาษีที่ดินแต่อย่างไร ในขณะที่การปรับภาษีมูลค่าเพิ่มหรือภาษีเงินได้ในช่วงที่ธุรกิจได้รับผลกระทบจากพิษการเมือง และวิกฤตเศรษฐกิจในต่างประเทศ ก็คงไม่ใช่เรื่องที่จะทำได้ในระยะสั้นทางเลือกอีกทางหนึ่งของการสร้างรัฐสวัสดิการคือ การให้ประชาชนที่ได้รับผลประโยชน์จากสวัสดิการมีส่วนรับผิดชอบค่าใช้จ่ายของโครงการ โครงการที่กำลังดำเนินการในปัจจุบันคือการสร้างหลักประกันรายได้แก่เกษตรกร โดยเกษตรกรต้องชำระเบี้ยประกันบางส่วนแก่รัฐบาลเพื่อซื้อประกันความเสี่ยงจากความไม่แน่นอนทางรายได้ โครงการนี้ควรพิจารณาให้ครอบคลุมผู้มีรายได้น้อยในกลุ่มอื่นๆ เช่น ชาวประมง ชาวปศุสัตว์ และแรงงานนอกระบบประเภทต่างๆ ได้แก่ ลูกจ้างเอกชนบางส่วนที่ยังไม่เข้าร่วมการประกันสังคมที่มีอยู่ ผู้ประกอบธุรกิจส่วนตัวขนาดเล็ก เช่น หาบเร่แผงลอย คนขับแท็กซี่ ตลอดจนคนที่ช่วยธุรกิจภายในบ้านโดยไม่ได้รับค่าจ้าง เป็นต้น
บางที ประเทศไทยอาจต้องพิจารณาการสร้างรัฐสวัสดิการแบบจำกัดสิทธิประโยชน์เฉพาะคนจนเท่านั้น โดยกำหนดมาตรการในการคัดเลือกผู้มีสิทธิได้รับประโยชน์ ประเภทของผลประโยชน์ที่จะได้รับ ตลอดจนแนวทางในการหารายได้เพื่อให้โครงการสามารถอยู่รอดได้อย่างยั่งยืน ซึ่งต้องพิจารณาโครงสร้างภาษีทั้งระบบเพื่อแสวงหาแนวทางการปรับภาษีอย่างค่อยเป็นค่อยไป แม้
“รัฐสวัสดิการ” จะเป็นแนวคิดที่ดี ซึ่งหากดำเนินการได้สำเร็จจริงน่าจะช่วยแก้ปัญหาการเมือง สังคมและเศรษฐกิจได้พร้อมๆ กัน แต่คงเป็นเรื่องที่ทำได้ยากและต้องใช้เวลาอีกนาน คงนานกว่า 6 เดือนของรัฐบาลปัจจุบัน หรืออาจนานกว่าอีกสี่ปีของรัฐบาลชุดใหม่ด้วยซ้ำ
