บรรทัดฐาน

คำว่า “บรรทัดฐาน” ตามพจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. 2554 หมายความว่า “แบบแผนสำหรับยึดถือเป็นแนวทางปฏิบัติ” ซึ่งแน่นอนว่าต้องเป็นแบบปฏิบัติในเรื่องที่เป็นเช่นเดียวกันเท่านั้น จึงจะปฏิบัติให้เหมือนกันได้ ในทางกฎหมาย “บรรทัดฐาน” ก็มิได้มีความหมายแตกต่างไปจากความหมายทั่วไปตามพจนานุกรม กล่าวคือ เป็นแบบแผนสำหรับยึดถือเป็นแนวทางปฏิบัติในเรื่องที่เหมือนกัน เช่น ในกรณีศาลในอดีตได้เคยพิจารณาพิพากษาคดีที่มีข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายอย่างใดอย่างหนึ่งไว้แล้ว

หากต่อมาภายหลังปรากฏว่ามีคดีความที่มีข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายอย่างเดียวกันขึ้นสู่การพิจารณาของศาลอีกศาลในภายหลัง ก็จะพิพากษาคดีที่เกิดขึ้นในภายหลังนั้น โดยยึดคำพิพากษาในคดีก่อนเป็นบรรทัดฐาน หรือกรณีที่คณะกรรมการกฤษฎีกาได้เคยให้ความเห็นในทางกฎหมายในเรื่องใดเรื่องหนึ่งไว้แล้ว

ถ้ามีการหารือปัญหาข้อกฎหมายนั้นขึ้นใหม่ในภายหลัง โดยมีข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายอย่างเดียวกันกับที่คณะกรรมการกฤษฎีกาเคยตอบข้อหารือไว้แล้วในอดีต คณะกรรมการกฤษฎีกาก็จะยึดความเห็นทางกฎหมายที่เคยให้ไว้แล้วเป็นบรรทัดฐานในการให้ความเห็นทางกฎหมายสำหรับข้อหารือใหม่นี้ เป็นต้น

ดังนั้น การที่จะยกเรื่องใดเรื่องหนึ่งที่เกิดขึ้นในอดีตขึ้นเป็น “บรรทัดฐาน” เพื่อถือปฏิบัติตามต่อไปนั้น จึงมิใช่ยกขึ้นใช้ตามใจฉัน แต่ต้องอยู่ภายใต้ข้อจำกัดที่ว่า กรณีที่เกิดขึ้นในปัจจุบันนั้นมีข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายอย่างเดียวกันกับกรณีที่จะยกขึ้นเป็นบรรทัดฐานด้วย หลักการนี้เป็นหลักที่ยอมรับกันเป็นสากล เพื่อความชัดเจน ผู้เขียนขอยกเรื่องการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีตามธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2515 เป็นกรณีศึกษาธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2515 เกิดขึ้นจากการยึดอำนาจการปกครองแผ่นดินของคณะปฏิวัติ เมื่อวันที่ 17 พ.ย. 2514 และหัวหน้าคณะปฏิวัติได้นำความขึ้นกราบบังคมทูล ดังปรากฏในคำปรารภของธรรมนูญการปกครองดังกล่าวว่า

“การที่คณะปฏิวัติได้ประกาศให้ยกเลิกรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2511 เสียนั้น ก็โดยปรารถนาจะแก้ไขสถานการณ์ซึ่งเป็นภยันตรายต่อประเทศชาติ สถาบันพระมหากษัตริย์ และประชาชน ให้สงบเรียบร้อยเป็นปกติสุขโดยรวดเร็ว และกำหนดกลไกการปกครองที่เหมาะสมแก่สภาพของประเทศพื้นฐานทางเศรษฐกิจและจิตใจของประชาชน แต่การแก้ไขสถานการณ์ให้สงบเรียบร้อย เป็นปกติสุข รวมทั้งการกำหนดกลไกการปกครองที่เหมาะสม จะต้องใช้เวลาตามความจำเป็นแก่เหตุการณ์ และในระหว่างดำเนินการดังกล่าว สมควรให้มีธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรที่เหมาะสมกับสถานการณ์และการป้องกันประเทศใช้ไปพลางก่อน”

ดังนั้น เพื่อให้การเป็นไปตามที่หัวหน้าคณะปฏิวัตินำความกราบบังคมทูล จึงมีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมให้ใช้ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2515 จนกว่าจะได้ประกาศใช้รัฐธรรมนูญซึ่งสภานิติบัญญัติแห่งชาติได้ลงมติให้นำขึ้นทูลเกล้าฯ ทั้งนี้ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2515 มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 15 ธ.ค. 2515 เหมือนกับธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร หรือรัฐธรรมนูญชั่วคราวทุกฉบับ ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2515 นี้ มีบทบัญญัติเพียง 23 มาตราเท่านั้น โดยในส่วนการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีนั้น มาตรา 14 บัญญัติไว้ดังนี้

“มาตรา 14 พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีคนหนึ่ง และรัฐมนตรีตามที่นายกรัฐมนตรีถวายคำแนะนำ และมีจำนวนตามสมควรประกอบเป็นคณะรัฐมนตรี มีหน้าที่บริหารราชการแผ่นดิน พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจที่จะให้รัฐมนตรีพ้นจากตำแหน่งตามที่นายกรัฐมนตรีถวายคำแนะนำได้

นายกฯ และรัฐมนตรีจะเป็นสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติในขณะเดียวกันมิได้ นายกฯ และรัฐมนตรีมีสิทธิเข้าร่วมประชุมชี้แจงแสดงความคิดเห็นในที่ประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติ แต่ไม่มีสิทธิออกเสียงลงคะแนน นายกฯ มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการและควบคุมการบริหารราชการแผ่นดิน รัฐมนตรีมีอำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนด และตามที่คณะรัฐมนตรีหรือนายกฯ มอบหมาย

การสิ้นสุดซึ่งสมาชิกภาพของสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติตามมาตรา 6 ไม่กระทบกระทั่งการบริหารราชการแผ่นดินของคณะรัฐมนตรีและการดำรงตำแหน่งของนายกฯ และรัฐมนตรี”

กรณีจึงเห็นได้ว่า “อำนาจในการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี” ตามธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2515 นั้น เป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์โดยสมบูรณ์ ที่จะทรงแต่งตั้งบุคคลใดเป็นนายกฯ ก็ได้ แต่นายกฯ จะเป็นสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติในขณะเดียวกันมิได้ ทั้งนี้ตามมาตรา 14 วรรค 2

นอกจากนี้ หากพิจารณา “กระบวนการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี” ปรากฏว่ามาตรา 20 ของธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2515 บัญญัติว่า “ก่อนตั้งคณะรัฐมนตรีหัวหน้าคณะปฏิวัติปฏิบัติหน้าที่ของคณะรัฐมนตรีและนายกรัฐมนตรี” และมาตรา 18 บัญญัติกระบวนการแต่งตั้งนายกฯ ไว้แต่เพียงสั้นๆ ว่า การแต่งตั้งนายกฯ ให้ประธานสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ โดยบทบัญญัติมาตรา 18 ทั้งมาตรานั้นมีความดังนี้

“มาตรา 18 บรรดาบทกฎหมายพระราชหัตถเลขาและพระบรมราชโองการใดๆ อันเกี่ยวกับราชการแผ่นดิน ต้องมีนายกฯ หรือรัฐมนตรีเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ การแต่งตั้งนายกฯ ให้ประธานสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ”

ผู้เขียนมีข้อสังเกตว่า ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2515 มีบทกวาด (Sweeping Clause) เพื่อความต่อเนื่องในการบริหารราชการแผ่นดินที่ว่า “ในเมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งธรรมนูญการปกครองนี้บังคับแก่กรณีใด ให้วินิจฉัยกรณีนั้นไปตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตย” ไว้ในมาตรา 22 วรรค 1 ด้วย ซึ่งเป็นเช่นเดียวกับธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน หรือรัฐธรรมนูญชั่วคราวทุกฉบับ

ด้วยเหตุผลดังกล่าวข้างต้น เมื่อนายกฯ ในขณะนั้น (จอมพลถนอม กิตติขจร) ได้กราบถวายบังคมลาออกจากตำแหน่ง เมื่อวันที่ 14 ต.ค. 2516 จึงทรงพระราชดำริว่า นายสัญญา ธรรมศักดิ์ เป็นผู้ที่สมควรไว้วางพระราชหฤทัยที่จะให้ดำรงตำแหน่งนายกฯ อาศัยอำนาจตามความในมาตรา 14 ของธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2515 จึงทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งนายสัญญา ธรรมศักดิ์ เป็นนายกฯ บริหารราชการแผ่นดิน โดยมีนายทวี แรงขำ รองประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ปฏิบัติหน้าที่แทนประธานรัฐสภานิติบัญญัติแห่งชาติ เป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ

ทั้งนี้ ความในวรรค 3 และวรรค 4 ของประกาศแต่งตั้งนายกฯ ลงวันที่ 14 ต.ค. 2516 ซึ่งประกาศในราชกิจจานุเบกษาเล่ม 90 ตอนที่ 132 วันที่ 15 ต.ค. 2516 ปรากฏดังนี้ “บัดนี้ จอมพลถนอม กิตติขจร ได้กราบถวายบังคมลาออกจากตำแหน่ง เมื่อวันที่ 14 ต.ค. 2516 และทรงพระราชดำริว่า นายสัญญา ธรรมศักดิ์ เป็นผู้ที่สมควรไว้วางพระราชหฤทัยที่จะให้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี

อาศัยอำนาจตามความในมาตรา 14 ของธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2515 จึงทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งนายสัญญา ธรรมศักดิ์ เป็นนายกรัฐมนตรีบริหารราชการแผ่นดินต่อไป”

กรณีจึงชัดเจนว่าการที่ทรงมีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งนายสัญญา ธรรมศักดิ์ เป็นนายกฯ ทรงใช้พระราชอำนาจตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 14 ของธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2515 มิใช่อาศัยอำนาจตามมาตรา 22 อันเป็นบทกวาด

ดังนั้น หากจะยกการแต่งตั้งนายกฯ ตามธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2515 ประกาศแต่งตั้งนายกฯ ลงวันที่ 14 ต.ค. 2516 เป็น “บรรทัดฐาน” ในการแต่งตั้งนายกฯ จึงมิใช่อาศัยเพียง “ข้อเท็จจริง” ว่านายกฯ พ้นจากตำแหน่ง และไม่มีประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติ มีแต่รองประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ปฏิบัติหน้าที่แทนประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติเท่านั้น

กรณีต้องมีความชัดเจนใน “ข้อกฎหมาย” ด้วยว่าอำนาจในการแต่งตั้งนายกฯ ก็ดี คุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของนายกฯ ก็ดี เหมือนกันกับที่บัญญัติไว้ในธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2515 ด้วยหรือไม่ ถ้าเหมือนกันก็ใช้เป็นบรรทัดฐานได้ แต่ถ้าไม่เหมือนกันก็ไม่อาจใช้เป็นบรรทัดฐานได้