บทเรียนชาวนาไทยกับนโยบายขายฝัน

มาถึงนาทีนี้ เชื่อว่าหลายท่านคงจะเข้าใจมากขึ้นบ้างแล้วว่า ทำไมนักวิชาการโดยเฉพาะในสายเศรษฐศาสตร์ จึงได้วิพากษ์วิจารณ์กันนักหนาเกี่ยวกับนโยบายอุดหนุนหรือช่วยเหลือเกษตรกรในรูปแบบของการประกันราคาหรือการรับจำนำ ซึ่งมีผลเป็นการแทรกแซงการทำงานของกลไกตลาด

สิ่งที่อยากจะให้ตระหนักถึง หรือพิจารณากันให้รอบคอบนั้น ไม่ใช่ประเด็นว่าเราควรจะให้การช่วยเหลือเกษตรกรหรือไม่ เพราะส่วนใหญ่เราก็เข้าใจได้ถึงความจำเป็นที่ภาคการเกษตรในบางส่วน บางสถานการณ์นั้น จำเป็นต้องได้รับการช่วยเหลือ แต่วิธีการให้การช่วยเหลือต่างหากที่เป็นตัวปัญหา และมีแนวโน้มที่จะก่อให้เกิดปัญหาอื่นๆ ตามมาอีกหลายประการด้วยกัน

การดำเนินนโยบายเศรษฐกิจนั้น ภาครัฐใช้เพื่อแก้ไขปัญหา หรือเกื้อหนุนให้เกิดการพัฒนาทางเศรษฐกิจของประเทศ โดยมุ่งหวังว่าการดำเนินการดังกล่าวจะเป็นการยกระดับมาตรฐานการครองชีพของประชาชนในประเทศให้มีชีวิตความเป็นอยู่ที่ดีขึ้น จึงมีหลายสิ่ง หลายมิติที่จะต้องคำนึงถึงอย่างระมัดระวัง เพราะผลกระทบที่จะเกิดขึ้นนั้นจะมีต่อกลุ่มคนในวงกว้างและมีขนาดใหญ่ ซึ่งในที่นี้ก็จะถือโอกาสกล่าวถึงสัก 23 ประเด็นด้วยกัน

ประการแรก คงจะต้องเริ่มต้นจากการพิจารณาที่ต้นทุนของการดำเนินนโยบาย ในทางเศรษฐศาสตร์นั้นการดำเนินนโยบายทางเศรษฐกิจเป็นการใช้ทรัพยากรการผลิตในระบบเศรษฐกิจเช่นเดียวกันกับการดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจอื่นๆ ดังนั้น ไม่ว่าจะเป็นการดำเนินนโยบายในลักษณะใด ก็ล้วนแต่มีต้นทุนทั้งสิ้น และการพิจารณาทางด้านต้นทุนของการดำเนินนโยบายทางเศรษฐกิจนั้น ก็น่าจะต้องคำนึงถึงในลักษณะของต้นทุนค่าเสียโอกาส (Opportunity Cost) เป็นสำคัญ ไม่ได้คำนึงถึงเฉพาะต้นทุนทางบัญชี (Accounting Cost) ของการดำเนินนโยบายเท่านั้น ตัวอย่างเช่น ถ้าจะพิจารณาถึงต้นทุนของการดำเนินนโยบายรับจำนำข้าว (สมมติว่าไม่มีต้นทุนหรือค่าใช้จ่ายที่สูญเสียไปจากกระบวนและปัญหาการทุจริตคอร์รัปชั่น) ก็จะไม่ใช่เพียงแค่การขาดทุนที่เป็นตัวเงิน หรือตัวเลขทางบัญชีที่เกิดขึ้นจากการรับจำนำข้าว แต่จะรับถึงต้นทุนที่ประเทศเสียโอกาสในการนำทรัพยากรของประเทศ (ทั้งเงินทุนและชั่วโมงการทำงานของเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินนโยบาย) ไปใช้เพื่อการดำเนินนโยบายอื่นที่อาจจะมีประสิทธิภาพ ประสิทธิผลมากกว่าโดยเฉพาะอย่างยิ่ง ถ้าเป้าหมาหลักของการดำเนินนโยบายนั้นไม่ใช่เรื่องของการสร้างผลตอบแทนที่คุ้มค่าจากการดำเนินนโยบาย แต่เป็นการดำเนินการเพื่อให้การช่วยเหลือ (เป็นที่ทราบกันก่อนล่วงหน้าอยู่แล้วว่าภาครัฐจะต้องมีการขาดทุนในทางบัญชีจากการดำเนินนโยบายดังกล่าว)

การคำนวณหรือนำเสนอข้อมูลที่ผิดพลาด ก็จะมีผลกระทบต่อการวางแผนทางการเงินที่ทำให้เกิดความเข้าใจผิด เช่น นโยบายการรับจำนำข้าว จะมีต้นทุนที่สำคัญที่มักจะถูกมองข้ามคือ การรับจำนำข้าวในราคาสูงจากเกษตรกรเป็นแรงจูงใจที่จะทำให้เกษตรกรเพิ่มจำนวนการเพาะปลูก เพื่อให้ได้ผลผลิตในปริมาณที่มากขึ้น ประกอบกับเกษตรกรที่ไม่ได้ทำนาก็จะมองเห็นว่าการทำนาน่าจะสร้างรายได้ได้ดีกว่าการเพาะปลูกพืชผลทางการเกษตรประเภทอื่น และหันมาทำนาเพิ่มมากขึ้น ผลสืบเนื่องดังกล่าวทำให้อุปทานข้าวในตลาดในปีถัดๆ ไปเพิ่มมากขึ้น ซึ่งนอกจากจะเป็นภาระของภาครัฐเพิ่มมากขึ้นที่ต้องจัดหางบประมาณเพื่อการดำเนินนโยบายเพิ่มมากขึ้นแล้ว ยังมีผลกดดันให้ราคาข้าวต่ำลง และต้นทุนของการดำเนินนโยบายเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ เป็นลำดับ ตราบใดที่ยังไม่สามารถทำให้อุปสงค์ของข้าวเพิ่มให้สอดคล้องกัน นอกจากนี้ ต้นทุนของการดำเนินนโยบายยังแปรเปลี่ยนไปตามรายละเอียดวิธีการดำเนินนโยบายอีกด้วย ได้แก่ การปรับเพิ่มขึ้นของค่าเช่าโกดัง ค่าใช้จ่ายในการบริหารจัดการ และค่าใช้จ่ายทางการเงิน (ดอกเบี้ย) ที่เป็นภาระของรัฐต้องแบกรับจากการดำเนินนโยบาย เป็นต้น

ประการที่สอง ความเป็นไปได้ของนโยบายและผลกระทบภายนอก (หรือผลกระทบข้างเคียง) ประเด็นนี้เป็นเรื่องสำคัญมากที่ประชาชนโดยทั่วไปทั้งที่เกี่ยวข้องโดยตรงและโดยอ้อมควรจะได้คำนึงถึง เพราะการนำเสนอนโยบายนั้น จำเป็นจะต้องมีการอธิบายให้ทราบถึงรายลละเอียดการดำเนินการเพื่อให้สามารถประเมินได้ว่าจะสามารถดำเนินการได้หรือไม่ ตามกรอบเวลาของการดำเนินนโยบายที่กำหนดไว้ รวมทั้งการคำนึงถึงเงื่อนไขที่มีความอ่อนไหว (Sensitivity factors) ต่อผลสัมฤทธิ์ของการดำเนินนโยบาย ตัวอย่างเช่น การกำหนดราคารับจำนำในโครงการรับจำนำข้าวจากเกษตรกร โดยอาศัยกรอบการกำหนดราคารับจำนำที่คำนึงถึงราคาที่คาดว่าจะเกิดขึ้นในอนาคต หรือในหลายกรณีมีความเชื่อกันว่าประเทศไทยจะสามารถกำหนดราคาข้าวในตลาดโลกได้ ด้วยเหตุผลเพียงว่าประเทศไทยเป็น (หรือเคยเป็น) ผู้ส่งออกข้าวรายใหญ่ที่สุดของโลก เมื่อเงื่อนไขดังกล่าวได้พิสูจน์แล้วว่าไม่เป็นจริง (หรือเป็นจริงได้ยาก) ก็มีผลทำให้การดำเนินนโยบายมีความเสี่ยงต่อการล้มเหลวเพิ่มมากขึ้น การดำเนินนโยบายก็จะประสบกับปัญหานานัปการ เมื่อต้นทุนของการดำเนินนโยบายต้องเพิ่มขึ้นและก่อให้เกิดผลกระทบต้องภาคเศรษฐกิจ และหน่วยเศรษฐกิจอื่นๆ ในระบบเศรษฐกิจอย่างกว้างขวาง ทำให้เกิดความขัดแย้งและไม่สามารถดำเนินนโยบายได้ในที่สุด

ประการสุดท้าย ความยั่งยืนและสมดุลทางเศรษฐกิจจากการดำเนินนโยบาย ซึ่งในทางเศรษฐศาสตร์เรามักจะหมายถึงผลกระทบในระยะยาว ประเด็นนี้จะมีความสำคัญอย่างมากในกรณีที่การดำเนินนโยบายทางเศรษฐกิจหนึ่งๆ นั้นมีลักษณะเป็นการดำเนินการอย่างต่อเนื่องและไม่มีการกำหนดกรอบการสิ้นสุดของการดำเนินนโยบายอย่างชัดเจน นโยบายเศรษฐกิจในลักษณะของการให้การช่วยเหลือ หรือ การอุดหนุนที่เป็นการเฉพาะเจาะจงแก่บางสาขาการผลิต และมีผลเป็นการแทรกแซงการทำงานของกลไกตลาดนั้น มีความเสี่ยงอย่างมากในการที่จะมีผลกระทบต่อความยั่งยืนและความสมดุลของระบบเศรษฐกิจในระยะยาว ยกตัวอย่างเช่น การดำเนินโครงการรับจำนำข้าวโดยสมมุติว่าเพื่อเป็นช่องทางในการบริหารสภาพคล่อง และลดปัญหาในเรื่องที่เกษตรกรถูกบังคับให้ต้องขายผลผลิตของตนในช่วงฤดูเก็บเกี่ยว ซึ่งจะขายได้ในราคาต่ำ กระทบต่อรายได้ของเกษตรกร ในกรณีนี้ การดำเนินโครงการรับจำนำข้าวที่ไม่ได้มีการกำหนดกรอบระยะเวลาการดำเนินโครงการที่ชัดเจน ทำให้เกษตรกรที่เกี่ยวข้องไม่ได้ตระหนักว่าปัญหาสภาพคล่องที่ตนประสบอยู่นั้น ควรจะได้รับการแก้ไขอย่างไร ในระยะยาวจะสามารถพัฒนาเพิ่มผลิตภาพการผลิต (Productivity) ได้อย่างไรจึงจะช่วยลดปัญหาความเป็นฤดูกาล (Seasonality) ของผลผลิตของตน หรือจะสามารถกระจายแหล่งรายได้ของเกษตรกรให้มีความหลากหลายมากขึ้น (Diversification of Income Sources) โดยการไม่อาศัยการทำการเกษตรแบบเชิงเดียว ประโยชน์ในมิติของความยั่งยืนและสมดุลโดยการนำเอาการบริหารจัดการไปประยุกต์ใช้ในภาคการเกษตรเหล่านี้จะเกิดขึ้นได้ยากถ้าการดำเนินนโยบายไม่ได้คำนึงถึงผลในระยะยาวด้วย ในทางตรงข้าม ก็จะเป็นการสร้างความไม่เท่าเทียมระหว่างกลุ่มที่ได้รับการอุดหนุนและกลุ่มที่ไม่ได้รับการอุดหนุน หรือเข้าไม่ถึงการอุดหนุน เช่น ถ้ามีเกษตรกรกลุ่มอื่นออกมาเรียกร้องให้ดำเนินการอย่างเดียวกันเมื่อเขาต้องเผชิญกับปัญหาในลักษณะเดียวกัน รัฐจะมีแนวทางในการดำเนินการอย่างไร เหตุผลสำคัญของความยั่งยืนและสมดุลในระยะยาวจึงเป็นประเด็นสำคัญที่การดำเนินนโยบายทางเศรษฐกิจไม่อาจมองข้ามได้

นอกจากนี้ เหตุผลในแง่ของความยั่งยืนและสมดุลของการดำเนินนโยบายนั้นยังจะต้องคำนึงถึงขีดความสามารถในการดำเนินนโยบายนั้นๆ ในระยะยาว ด้วย กล่าวคือ การดำเนินนโยบายที่ก่อให้เกิดภาระผูกพันทางการคลังต่อไปในระยะยาว โดยไม่มีการกำหนดกรอบระยะเวลาการดำเนินนโยบายที่ชัดเจนนั้น ก่อให้เกิดความเสี่ยงทางการเงินจากการดำเนินนโยบาย ไม่ว่าจะเป็นภาระหนี้ผูกพันที่อาจจะเพิ่มมากขึ้น ภาระดอกเบี้ยและการจ่ายคืนเงินต้นสำหรับหนี้ที่เกิดขึ้นและสะสม การสูญเสียโอกาสในการพัฒนาเศรษฐกิจทางด้านอื่นจากภาระทางการคลังที่เพิ่มมากขึ้น ฯลฯ ทั้งหมดนี้เป็นเพียงข้อคิดบางส่วนสำหรับการดำเนินนโยบายทางเศรษฐกิจที่อยากจะฝากไว้กับท่านผู้อ่านทุกท่าน และผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับการบริหารเศรษฐกิจของประเทศ โดยอาศัยนโยบายเศรษฐกิจเป็นเครื่องมือ ซึ่งจะเห็นได้ว่ามีความแตกต่างกันกับการบริหารกิจการของบริษัทธุรกิจเอกชน